THE ENLIGHTENED JUDGE - MR. TEGUH ALEXANDER

HUKUM ACARA PERADILAN TATA USAHA NEGARA

2009-09-04T08:25:00.000-07:00

PERKEMBANGAN PRAKTEK PENGADILAN MENGENAI KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA SEBAGAI OBJEK GUGATAN

Oleh:
Prof Dr Paulus Effendi Lotulung, SH
(Ketua Muda Bidang Peradilan Tata Usaha Negara
di Mahkamah Agung R.I) *

Perkembangan praktek peradilan mengenai KTUN sebagai objek gugatan di Pengadilan TUN yang dalam beberapa tahun terakhir ini marak digugat, yaitu berupa produk-produk hukum berupa Surat Keputusan, dimana Pejabat yang menerbitkannya secara formal berada di luar lingkup Tata Usaha Negara, tetapi substansinya merupakan urusan pemerintahan, misalnya: Surat-surat Keputusan Ketua DPRD mengenai penentuan bakal calon Bupati, Walikota, dan sebagainya, ataupun juga Surat-surat Keputusan Ketua Partai Politik, dan sebagainya.

Demikian juga, ada gugatan-gugatan yang objek gugatannya berupa surat-surat Keputusan Pejabat TUN yang diterbitkan atas dasar kewenangannya yang berada di luar urusan pemerintahan (eksekutif), misalnya: dibidang ketatanegaraan, atau berkaitan dengan bidang politik. Selain itu ada keputusan-keputusan TUN yang menimbulkan titik singgung dengan aspek hukum perdata dalam tugas dan fungsi pemerintahan. Bagaimanakah pembagian kompetensi mengadilinya?

Kompetensi absolut Peradilan TUN diatur di dalam Pasal 1 Angka (3) UU No. 5 Tahun 1986 yang berbunyi:

Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat Konkret, individual dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.

Berdasarkan rumusan Pasal 1 Angka (3) di atas dapat dipahami bahwa suatu KTUN adalah produk yang diterbitkan oleh Pejabat TUN (atau Jabatan TUN) berdasarkan wewenang yang ada padanya (atributie) atau diberikan padanya dalam bidang urusan pemerintah (delegatie). Selanjutnya apa yang dimaksud dengan “urusan pemerintah”?

Penjelasan Pasal 1 Angka (1) menyebutkan bahwa, yang dimaksud dengan “urusan pemerintahan” ialah “kegiatan yang bersifat eksekutif”. Dengan demikian, tidaklah termasuk di dalamnya kegiatan yang bersifat legislatif dan yudikatif (jika bertitik tolak pada teori trias polika Montesquieu dalam ketatanegaraan mengenai pembidangan kekuasaan Negara).

Salah satu kata kunci yang penting dalam suatu KTUN adalah adanya “wewenang” atau “kewenangan” yang selalu harus ada dan yang menjadi dasar berpijak bagi Pejabat TUN untuk dapat melakukan tindakan-tindakan hukum dan khususnya dalam hal ini adalah menerbitkan keputusan-keputusan TUN sebagai salah satu instrumen yuridis dalam menjalankan pemerintahan. Wewenang dalam menjalankan urusan pemerintahan tersebut dapat dilakukan melalui perbuatan atau tindakan yang bersifat atau menurut hukum publik, maupun yang bersifat atau menurut hukum privat.

Salah satu ciri yang terpenting dalam penerapan wewenang menurut hukum publik tersebut (terutama dalam menerbitkan Keputusan-keputusan TUN) adalah bahwa penerapan wewenang yang demikian itu membawa akibat atau konsekuensi hukum, yaitu lahirnya hak dan kewajiban yang bersifat hukum publik bagi warga masyarakat yang bersangkutan, kewenangan mana dapat dipaksakan secara sepihak (bersifat unilateral). Pada dasarnya wewenang hukum publik dikaitkan selalu pada jabatan publik yang merupakan organ pemerintahan (bestuurs orgaan) dan menjalankan wewenangnya dalam fungsi pemerintahan, yang dalam segala tindakannya selalu dilakukannya demi kepentingan umum atau pelayanan umum (public service). Pada organ pemerintahan yang demikian, melekat pula sifatnya sebagai pejabat umum (openbaar gezag). Pasal Angka (2) UU No. 5 Tahun 1986 merumuskan Badan atau Pejabat (jabatan) TUN secara sangat umum, yaitu bahwa:

Badan atau Pejabat TUN adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Rumusan di atas sedemikian luasnya, sehingga Indroharto mengatakan bahwa: “Apa saja dan siapa saja yang berdasarkan perundang-undangan yang berlaku, pada suatu saat melaksanakan suatu urusan pemerintahan, maka menurut undang-undang ini ia dapat dianggap berkedudukan sebagai Badan atau Pejabat TUN”.

Berdasarkan pendapat Indroharto tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa yang menjadi pegangan dan ukuran bukannya kedudukan struktural/organisatoris dari organ atau pejabat yang bersangkutan dalam struktur atau susunan pemerintahan, tetapi ditekankan pada fungsinya yang dilaksanakannya pada waktu itu, yaitu fungsi pemerintahan. Apabila pada saat itu yang dilaksanakannya adalah urusan pemerintahan berdasarkan perundang-undangan yang memberikan wewenang kepadanya, maka pada saat itu ia termasuk termasuk Pejabat TUN (sekalipun secara struktural/organisatoris ia bukan termasuk dalam jajaran pemerintahan/eksekutif) sehingga dapat digugat di Pengadilan TUN.

Pandangan demikian sejalan pula dengan pendapat Prof. Mr. Nicolai di Nederland yang dalam uraiannya dalam bukunya Bestuursrecht tentang pengertian “orgaan pemerintah” yang terkandung dalan AWB (Algemen wet Bestuursrecht) mengatakan bahwa pembuat Undang-undang AWB bermaksud melalui kategori yang tercantum dalam Pasal 1 Ayat 1a memperluas pengertian orgaan pemerintah (bestuurs orgaan), sehingga meliputi juga instansi-instansi lain yang sebetulnya secara struktural tidak masuk dalam kategori orgaan pemerintah, tetapi yang pada saat tertentu menjalankan fungsi pemerintah/eksekutif.

Dalam beberapa putusan Pengadilan Tata Usaha Negara di Indonesia dapat dilihat juga perkembangan ke arah tersebut, dimana pengertian urusan pemerintahan dilihat lebih pada aspek fungsinya, bukan semata-mata pada aspek struktural organisasi atau segi formalmya. Tetapi sekalipun demikian tidak boleh dilupakan bahwa bagaimanapun juga harus ada peraturan sebagai landasan kewenangan untuk bertindak dalam urusan atau fungsi pemerintahan tersebut, hal mana dinyatakan pada persyaratan “berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku” (asas legalitas), sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 1 Angka (2) UU No. 5 Tahun 1986 yang berbunyi:

Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku

Permasalah kedua adalah, berkaitan dengan pemisahan antara Hukum Tata Negara (HTN) dengan Hukum Tata Usaha Negara (HAN). Walaupun kedua disiplin ilmu hukum tersebut termasuk dalam disiplin ilmu hukum publik tetapi masih selalu dipersoalkan. Secara konkrit selalu dipertanyakan adalah apakah misalnya Keputusan Presiden yang diterbitkan dalam kapasitas sebagai Kepala Negara dapat digugat di Pengadilan TUN? Pertanyaan tersebut timbul oleh karena dalam berbagai Undang-undang sering dijumpai rumusan “Presiden sebagai Kepala Negara… dst.” Hal ini kemudian menimbulkan pertanyaan lagi seperti, misalnya: dimanakah batasnya antara Keputusan Presiden selaku Kepala Negara dengan Keputusan Presiden selaku Kepala Pemerintahan, yang merupakan Pejabat TUN yang paling tinggi? Dan apakah batas tersebut perlu ada serta diperhatikan, untuk menentukan dapat tidaknya menjadi objek gugatan di Pengadilan TUN?

Pertanyaan-pertanyaan tersebut muncul oleh karena dalam Pasal 1 Angka (3) UU No. 5 Tahun 1986 secara tegas dan eksplisit disebutkan bahwa KTUN berisi tindakan Tata Usaha Negara (tidak disebutkan “berisi tindakan hukum publik). sebaliknya apabila di dalam Pasal 1 Ayat (3) Undang-undang AWB di Nederland dirumuskan sebagai “publiek rechttelijke rechhandeling” (tindakan hukum publik).

Apabila ditinjau dari sistem hukum kita yang berlaku sekarang, dalam perumusan diberbagai perundang-undangan, kedua kedudukan Presiden tersebut tampak dibedakan yaitu kedudukan sebagai Kepala Negara dan kedudukan sebagai Kepala Pemerintahan (eksekutif atau Tata Usaha Negara), tetapi secara fisik keduanya dilaksanakan oleh pribadi yang sama. Sehingga karenanya dibedakan pula antara kapan dan dalam hal apa Presiden bertindak sebagai Kepala Negara di satu pihak, dan sebagai Kepala Pemerintahan di lain pihak. Dengan demikian lalu ditinjau kewenangan-kewenangan mana yang diturunkan (derivatif) dari segi hukum ketatanegaraan dan yang dari segi hukum ketata-usahanegaraan/hukum administrasi. Hal-hal tersebut harus juga dilihat dalam kasus demi kasus (secara kasuistis).

Persoalan Ketiga adalah titik singgung antara hukum privat dan hukum publik. Dalam soal titik singgung antara hukum privat dan hukum publik. Dalam soal titik singgung antara hukum publik dan hukum privat sebagai instrumen yuridis dalam tindakan-tindakan hukum pemerintahan, hendaknya dipahami dan diingat kembali bahwa penggunaan wewenang pemerintahan oleh organ-organ pemerintah dapat pula didasarkan pada ketentuan-ketentuan hukum privat. Dalam hal ini dikaitkan dengan surat-surat KTUN yang merupakan perbuatan hukum perdata, yang diperkecualikan dari kompetensi atau yurisdiksi Peradilan Tata Usaha Negara seperti yang tertuang dalam Pasal 2 butir (1) UU No. 5 Tahun 1986 jo. Pasal 2 butir (1) UU No. 9 Tahun 2004, yang berbunyi:

Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-Undang ini:

(1) Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata

Jadi tidak cukuplah bahwa organ tersebut secara faktual menjalankan urusan pemerintahan, tetapi harus jelas peraturan perundang-undangan yang mana yang memberikan kewenangan menjalankan urusan pemerintahan tersebut kepadanya. Hal ini harus lebih diteliti oleh Hakim.

Secara kasuistis harus ditinjau dengan cermat, apakah hukum privat ataukah hukum publik yang lebih dominan didalam penggunaan wewenang oleh organ pemerintah yang bersangkutan. Sebagai titik tolak masih selalu dipakai ukuran dan pegangan bahwa manakala pemerintah melalui organnya bertindak atau melakukan tindakan-tindakan hukum yang dapat dilakukan oleh setiap orang berdasarkan ketentuan-ketentuan perdata, atau dikatakan dianggap sebagai bertindak dalam garis yang sejajar (op een lijr) dengan warga masyarakat biasa, maka dalam hal demikian tindakannya bersifat keperdataan. Tapi sebaliknya, apabila tindakan-tindakan hukumnya didasarkan pada kewenangan-kewenangan yang diberikan oleh ketentuan-ketentuan hukum publik, yang menunjukkan adanya kedudukan yang tidak sejajar dan unilateral dalam rangka pelayanan publik (publik service), maka dalam hal demikian menunjukkan adanya sifat penggunaan hukum publik. Pembedaan criteria tersebut diatas walaupun bersifat diametral tapi msih sangat relatif dan dalam setiap perkara harus dilihat secara kasuistis, dengan mendalami ciri-ciri prinsipil berbeda antara hukum privat dan hukum publik. Harus dapat dibedakan apakah suatu KTUN yang dihadapi adalah murni bersifat hukum publik ataukah murni bersifat penggunaan hukum privat sebagai instrumen yuridis, ataukah dapat diterapkan penggunaan “teori melebur” dalam hal penerapan hukum privat saling memasuki?

Bahkan dalam keadaan tertentu, pejabat mempunyai pilihan untuk memakai instrumen yuridis hukum publik ataukah hukum privat untuk menjalankan kewenangannya. Maka dalam hal demikian hakim diingatkan dan dihadapkan pada penerapan “Teori dua jalan” (twee wegenleer) dimana harus ditentukan melalui instrumen yuridis yang mana dan yang lebih tepat harus dilaksanakan kewenangan yang bersangkutan.

Perkembangan-perkembangan demikianlah yang sekarang ini mulai tampak setelah beropersionalnya Peradilan TUN.

*TULISAN TERSEBAR

HAN

2009-06-19T10:40:00.000-07:00

ARAH DAN SASARAN RANCANGAN

AGENDA PENGEMBANGAN

HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

TAHUN 2010-2020
Oleh:
DR. SUPANDI, SH.,MH
(KEPALA PUSDIKLAT TEKNIS PERADILAN
BADAN LITBANG, PENDIDIKAN, PELATIHAN DAN PERADILAN MAHKAMAH AGUNG RI)

A. Pengantar

Salah satu tujuan dari forum diskusi ini adalah untuk mengetahui arah kebijakan dan strategi pengembangan hukum administrasi negara yang sesuai dengan kebutuhan penyelenggara negara, khususnya pengembangan hukum administrasi negara yang perlu dilakukan dan diimplementasikan pada rentang waktu tahun 2010-2020.

Mengapa kita perlu menyusun rancangan agenda pengembangan hukum administrasi negara pada rentang waktu tahun 2010-2020?

Setidak-tidaknya oleh karena peranan administrasi negara makin dibutuhkan dalam alam globalisasi yang amat menekankan prinsip persaingan bebas, dimana secara politis, peranan administrasi negara adalah memelihara stabilitas Negara, baik dalam pengertian keutuhan wilayah maupun keutuhan politik. Sedangkan secara ekonomi, peranan administrasi negara itu menyangkut adanya jaminan terhadap kemampuan ekonomi nasional guna menghadapi dan mengatasi persaingan global.

Untuk itu tentu saja diperlukan beberapa hal sebagai berikut:

1. Adanya Good Governance yaitu suatu sistem penyelenggaraan pemerintahan yang bersih, bertanggung jawab dan profesional, dimana semua aparat pemerintah dituntut untuk mempunyai sense of crisis terhadap perkembangan yang terjadi dengan mengedepankan terpenuhinya public accountability and responsibility kepada masyarakat sebagai pihak yang harus dipenuhi dan dilindungi kepentingannya (public interest).

2. Adanya interaksi, pengertian (understanding) dan kerjasama yang baik antara para ahli di bidang Hukum Administrasi Negara termasuk para Pakar dan pengambil keputusan di bidang hukum (eksekutif, legislatif dan yudikatif) dengan tujuan untuk menyamakan persepsi tentang definisi dan sistem hukum administrasi negara sehubungan dengan tantangan perdagangan bebas.

3. Adanya kesadaran bahwa pada era globalisasi saat ini, sistem administrasi negara juga terkait dan dipengaruhi oleh perkembangan dunia internasional, misalnya perkembangan perdagangan internasional melalui forum Kerjasama Ekonomi Asia Pasific (APEC) dan Organization Perdagangan Dunia (WTO). Hal ini harus menjadi perhatian dan direspon oleh sistem administrasi negara dalam rangka mengantisipasi berbagai perkembangan sosial, politik, dan ekonomi baik di dalam negeri maupun di dunia internasional.

Semua upaya tersebut diatas dimaksudkan untuk meningkatkan kinerja aparatur pemerintahan agar lebih dapat memberikan kontribusi yang besar kepada peningkatan kesejahteraan masyarakat secara umum, dan juga untuk memenangkan persaingan yang makin tajam dalam era globalisasi.

Upaya untuk memperbaiki sistem administrasi negara tersebut khususnya di sebagian besar negara-negara berkembang tidak bisa diharapkan hanya akan muncul dan dilaksanakan oleh sistem itu sendiri, melainkan juga harus melibatkan sistem-sistem lainnya yang relevan, khususnya yang berada dalam negara yang bersangkutan.

B. Hukum Sebagai Sistem

Biasanya orang hanya melihat dan bahkan terlalu sering mengidentikan hukum dengan peraturan hukum atau/bahkan lebih sempit lagi, hanya dengan undang-undang saja. Padahal, peraturan hukum hanya merupakan salah satu unsur saja dari keseluruhan sistem hukum, yang terdiri dari 7 (tujuh) unsur sebagai berikut :

a. asas-asas hukum (filsafah hukum)
b. peraturan atau norma hukum, yang terdiri dari :
1. Undang-undang
2. peraturan-peraturan pelaksanaan undang-undang
3. yurisprudensi tetap (case law)
4. hukum kebiasaan
5. konvensi-konvensi internasional
6. asas-asas hukum internasional
c. sumber daya manusia yang profesional, bertanggung jawab dan sadar hukum
d. pranata-pranata hukum
e. lembaga-lembaga hukum termasuk :
1. struktur organisasinya
2. kewenangannya
3. proses dan prosedur
4. mekanisme kerja
f. sarana dan prasarana hukum, seperti ;
1. furnitur dan lain-lain alat perkantoran, termasuk komputer dan sistem manajemen

perkantoran
2. senjata dan lain-lain peralatan (terutama untuk polisi)
3. kendaraan
4. gaji
5. kesejahteraan pegawai/karyawan
6. anggaran pembangunan, dan lain-lain
g. budaya hukum, yang tercermin oleh perilaku para pejabat (eksekutif, legislatif maupun yudikatif), tetapi juga perilaku masyarakat (termasuk pers), yang di Indonesia cenderung menghakimi sendiri sebelum benar-benar dibuktikan seorang tersangka atau tergugat benar-benar bersalah melakukan suatu kejahatan atau perbuatan tercela.

Sistem hukum terbentuk oleh sistem interaksi antara ketujuh unsur di atas itu, sehingga apabila salah satu unsurnya saja tidak memenuhi syarat, tentu seluruh sistem hukum tidak akan berjalan sebagaimana mestinya. Atau apabila salah satu unsurnya berubah, maka seluruh sistem dan unsur-unsur lain juga harus berubah. Dengan kata lain : perubahan undang-undang saja tidak akan membawa perbaikan, apabila tidak disertai oleh perubahan yang searah di dalam bidang peradilan, rekruitmen dan pendidikan umum, reorganisasi birokrasi, penyelarasan proses dan mekanisme kerja, modernisasi segala sarana dan prasarana serta pengembangan budaya dan perilaku hukum masyarakat yang mengakui hukum sebagai sesuatu yang sangat diperlukan bagi pergaulan dan kehidupan bermasyarakat dan bernegara yang damai, tertib dan sejahtera (Sunaryati Hartono:2003).

C. Administrasi Sebagai Sistem Atau Tatanan

Perkataan, istilah, dan pengertian Administrasi yang kita kenal sekarang di Indonesia berasal dari Eropa Barat/Eropa Kontinental, melalui periode penjajahan Belanda, dimana Belanda merupakan salah satu bangsa yang terdapat di wilayah Eropa Barat.

Administrasi berasal dari bahasa Latin : Ad = intensif dan ministrare = melayani, membantu, memenuhi. Administrasi merujuk pada kegiatan atau usaha untuk membantu, melayani, mengarahkan, atau mengatur semua kegiatan di dalam mencapai suatu tujuan.

Berdasarkan hal tersebut diatas, administrasi ialah proses penyelenggaraan kerja yang dilakukan bersama-sama untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Administrasi, baik dalam pengertian luas maupun sempit di dalam penyelenggaraannya diwujudkan melalui fungsi-fungsi manajemen, yang terdiri dari perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengawasan.

Jadi administrasi adalah penyelenggaraannya,dan manajemen adalah orang-orang yang menyelenggarakan kerja. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelenggaraan kerja yang dilakukan oleh orang-orang secara bersama-sama (kerjasama) untuk mencapai tujuan yang yang telah ditetapkan.

D. Tentang Arti dan Luas Lingkup Hukum Administrasi Negara

Sebagai ilmu, administrasi mempunyai berbagai cabang, yang salah satu di antaranya adalah administrasi negara. Istilah administrasi negara dalam Ilmu Administrasi Negara berbeda definisinya dengan istilah administrasi negara dalam Hukum Administrasi Negara:

- Istilah Administrasi Negara dalam Ilmu Administrasi Negara mencakup semua kekuasaan

negara:
- Sedangkan istilah Administrasi Negara dalam Hukum Administrasi Negara hanya dalam

lapangan bestuur (pemerintahan dalam arti sempit) atau di luar kekuasaan pembentukan UU

(legislatif) dan kekuasaan peradilan (rechtspraak).

Istilah “Hukum Administrasi Negara” dikenal dalam berbagai literatur dengan sebutan “Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Pemerintahan, Administratief recht, Bestuursrecht (Belanda), Administrative Law (Inggris), dan Droit Administratief (Perancis). Kesemua istilah tersebut memberikan makna sebagai “Seperangkat aturan hukum yang menyangkut hubungan hukum antara pemerintah dengan rakyat (individu/badan hukum perdata) berkenaan dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan.

Konsep dasar Hukum Administrasi Negara mengandung unsur-unsur antara lain (Philipus M. Hadjon.,et.al 1994:28 ):

1. Hukum mengenai kekuasaan pemerintah yang sekaligus dikaitkan dengan hukum mengenai peran serta masyarakat dalam pelaksanaan pemerintahan;
2. Hukum mengenai organisasi pemerintahan; dan
3. Hukum mengenai perlindungan hukum bagi rakyat.

Tiga aspek tersebut di atas, antara yang satu dengan yang lainnya saling berkaitan, hal ini sama seperti fungsi Hukum Administrasi yakni (fungsi normatif, fungsi intrumental dan fungsi jaminan) yang juga saling berkaitan antara satu dengan yang lain. Fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan memerintah, jelas berkaitan erat dengan fungsi instrumenal yang menetapkan instrumen yang digunakan oleh pemerintah untuk menggunakan kekuasaan memerintah, yang pada akhirnya norma pemerintahan dan instrumen pemerintahan yang digunakan harus menjamin perlindungan hukum bagi rakyat (Philipus M. Hadjon, 1990:6 ).

E. Peranan Hukum Administrasi Negara Dalam Mewujudkan Pemerintahan Yang Baik (Good Governance)

Istilah Good dalam Good Governance mengandung 2 (dua) pengertian, pertama, nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan/kehendak rakyat dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam pencapaian tujuan (nasional), kemandirian, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial, Kedua, aspek-aspek fungsional dari pemerintahan yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut (Sjahruddin Rasul: 2000: 121).

Sedangkan istilah Governance dalam Good Governance berarti institusi yang terdiri dari tiga domain, yaitu state (Negara atau pemerintahan), private sector (sector swasta atau dunia usaha), dan society (masyarakat).

Menurut Bintoro Tjokroamidjojo Good Governance memiliki 5 (lima) prinsip utama, yaitu: akuntabilitas (accountability), transparansi (transparency), keterbukaan (openness), penegakan hukum (rule of law), dan jaminan (fairness) atau a level playing field (perlakuan yang adil atau perlakuan kesetaraan) (Bintoro Tjokroamidjojo: 2000:75).

Good Governance berkaitan dengan tata penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Sedangkan pemerintahan dapat diartikan secara sempit dan luas:

- Pengertian pemerintah dalam arti luas adalah bahwa segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan rakyatnya dan kepentingan negara sendiri. Jadi tidak diartikan sebagai pemerintah yang hanya menjalankan tugas eksekutif saja, melainkan juga meliputi tugas-tugas lainnya termasuk legislatif dan yudikatif (Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim: 1983: 171). Dengan kata lain, Pemerintah dalam arti luas, mencakup semua alat kelengkapan negara, yang pada pokoknya terdiri dari cabang-cabang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif atau alat-alat kelengkapan negara lain yang juga bertindak untuk dan atas nama negara.

- Sedangkan dalam artinya yang sempit, pemerintah (yang disebut bestuur) hanya mencakup organisasi fungsi-fungsi yang menjalankan tugas pemerintahan (eksekutif) yang bisa dilakukan oleh Kabinet dan aparat-aparatnya dari tingkat Pusat sampai ke Daerah. Jadi, dalam pengertian yang sempit, pemerintah adalah cabang kekuasaan eksekutif (law applying organ).

Pemerintah/eksekutif dalam menjalankan fungsinya merupakan pihak yang melayani dan warga masyarakat merupakan pihak yang dilayani. Pelayanan yang baik dalam pemerintahan adalah sarana menuju masyarakat negara yang sejahtera (welfare state). Dalam konsepsi welfare state, pemerintah diberi wewenang yang luas untuk campur tangan (staatsbemoeienis) di segala lapangan kehidupan masyarakat dalam rangka bestuurszorg, mewujudkan kesejahraan umum. Campur tangan tersebut tertuang dalam ketentuan perundang-undangan, baik dalam bentuk undang-undang, maupun peraturan pelaksanaan lainnya yang dilaksanakan oleh administrasi Negara, selaku alat perlengkapan Negara yang menyelenggarakan tugas servis publik (Sjachran Basah: 1998:3 ).

Peranan Hukum Administrasi Negara (HAN) dalam posisi demikian sangat dominan dan penting, sebab inti hakikat HAN adalah:

1. Memungkinkan administrasi negara untuk menjalankan fungsinya.
2. Melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara dan juga melindungi

administrasi Negara itu sendiri.

F. Amandemen UUD 1945 Dan Implikasinya Terhadap Pergeseran Paradigma Hukum Administrasi Negara di Indonesia

Reformasi konstitusi dipandang merupakan kebutuhan dan agenda yang harus dilakukan. Berdasarkan pandangan berbagai kalangan, UUD 1945 tidak lagi cukup untuk mengatur dan mengarahkan penyelenggaraan negara sesuai harapan rakyat, seperti terbentuknya good governance dan dukungan terhadap penegakan demokrasi dan hak-hak asasi manusia. Buruknya penyelenggaraan negara pada beberapa tahun terakhir pemerintahan Presiden Soeharto yang antara lain ditandai dengan maraknya korupsi, kolusi, dan nepotisme, menjadi bukti tak terbantahkan mengenai hal ini.

Perubahan terhadap UUD 1945 telah mengakibatkan terjadinya perubahan terhadap sistem ketatanegaraan yang berlaku. Perubahan tersebut meliputi jenis dan jumlah lembaga negaranya, serta sistem pemerintahan yang dianut, sistem peradilan dan sistem Perwakilannya.

Perubahan terhadap UUD 1945 ini selanjutnya menimbulkan beberapa permasalahan baru yang berkaitan dengan Hukum Administrasi negara, antara lain:
- Munculnya pola administrasi negara yang tidak standar.
- Munculnya lembaga -lembaga baru non departemen (bersifat adhoc) yang mempunyai tugas-

tugas reguler dari lembaga-lembaga yang sudah ada, sehingga mengurangi luas

kewenangannya, dan cenderung menimbulkan saling tindih kewenangan tersebut.
- Masih adanya urusan pemerintahan yang seharusnya diserahkan kepada daerah, akan tetapi

justru masih ditangani oleh pemerintah pusat.
- Akibat adanya pemaknaan yang keliru terhadap otonomi daerah, arogansi daerah dalam

bentuk munculnya berbagai peraturan daerah yang bertentangan dengan ketentuan pusat,

atau menghambat kebijakan-kebijakan utama pemerintah pusat.
- Pembangkangan daerah terhadap beberapa kebijakan dan peraturan di tingkat menengah,

dengan alsasan telah menginduk dengan ketentuan yang lebih tinggi.
- Terjadinya tumpang tindih kebijakan administrasi untuk penanganan pengaturan suatu

masalah,
- Malfungsi peradilan administrasi maupun akses-akses penyelesaian sengketa di bidang

administrasi negara, sehingga tidak mampu melindungi warga negara
- Beberapa administrasi negara memasuki wilayah yang seharusnya dipisahkan dari fungsi

negara itu sendiri, atau paling tidak menempatkan negara kepada kedudukan yang sifatnya

dilematis.

G. Arah Dan Sasaran Pengembangan Hukum Administrasi Negara Sehubungan Dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional 2005-2025

Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005 – 2025 (selanjutnya disebut RPJP Nasional) adalah dokumen perencanaan pembangunan nasional periode 20 (dua puluh) tahun terhitung sejak tahun 2005 sampai dengan tahun 2025, ditetapkan dengan maksud memberikan arah sekaligus menjadi acuan bagi seluruh komponen bangsa (pemerintah, masyarakat, dan dunia usaha) di dalam mewujudkan cita-cita dan tujuan nasional sesuai dengan visi, misi, dan arah pembangunan yang disepakati bersama sehingga seluruh upaya yang dilakukan oleh pelaku pembangunan bersifat sinergis, koordinatif, dan saling melengkapi satu dengan lainnya di dalam satu pola sikap dan pola tindak.

Sehubungan dengan RPJP Nasional tersebut, maka arah dan sasaran reformasi administrasi pada hakikatnya akan menyangkut dimensi dan spektrum yang sangat luas dan kompleks dengan tujuan yang sangat jelas yaitu meningkatkan administrative performance dari birokrasi pemerintah, meliputi:

1. Penyempumaan struktur birokrasi, dan
2. perubahan perilaku aparatnya.

Kedua hal tersebut diatas menjadi conditio sine quo non bagi upaya peningkatan kinerja birokrasi pemerintah.

Selanjutnya Siagian melihat pentingnya arah reformasi administrasi negara di Indonesia ditujukan kepada pengembangan administrative infrastrukture yang meliputi pengembangan aparat birokrasi, struktur organisasi, sistem dan prosedur kerja (Siagian:1982). Sedangkan menurut Tjokroamidjojo ketika menganalisis administratif pembangunan di Indonesia menegaskan bahwa arah reformasi administrasi perlu ditujukan ke 7 wilayah penyempurnaan utama yaitu (Tjokroamidjojo:1985):

1. Penyempumaan dalam bidang pembiayaan pembangunan
2. Penyempumaan dalam bidang penyusunan program–program pembangunan di berbagai

bidang ekonomi dan non ekonomi dengan pendekatan integratif (integrative approach).
3. Reorientasi kepegawaian negeri ke arah produktivitas, prestasi dan pemecahan masalah.
4. Penyempumaan administrasi untuk mendukung pembangunan daerah.
5. Administrasi partisipatif untuk mendukung pembangunan daerah.
6. Kebijaksanaan administratif dalam rangka menjaga stabilitas dalam proses pembangunan.
7. Lebih bersihnya pelaksanaan administrasi negara.

H. Pengembangan Hukum Administrasi Negara Di Era Teknologi Informasi Dalam Mewujudkan Reformasi Birokrasi Nasional Menuju Pembangunan Masyarakat Madani

Ada tiga agenda pengembangan Hukum Administrasi Negara yang harus terus dikembangan di Indonesia dewasa ini yang tercakup dalam tema reformasi administrasi negara secara menyeluruh. Ketiga agenda itu mencakup:

1. Komponen Struktural yaitu kelembagaan yang diciptakan oleh sistem hukum itu dengan berbagai macam fungsinya dalam rangka mendukung bekerjanya sistem tersebut. Hal ini dapat dilakukan dengan penataan kembali institusi pemerintahan dan kenegaraan secara menyeluruh mulai dari lembaga tertinggi negara MPR sampai ke lembaga pemerintahan desa maupun agenda penataan kembali semua institusi politik, institusi kemasyarakatan, dan bahkan korporasi-korporasi ekonomi yang hidup di tengah masyarakat.

2. Komponen Substansi, yaitu dasar-dasar peraturan yang melandasi bekerjanya lembaga hukum tersebut. Hal ini dapat dilakukan dengan permbaruan sistem hukum nasional, baik yang menyangkut:
(a) instrumen peraturan perundang-undangan mulai dari naskah UUD sampai ke Peraturan

Desa.
(b) institusi-institusi atau kelembagaan hukum kita yang perlu ditata kembali.
(c) sistem kepemimpinan dan aparat hukum serta profesi hukum yang dapat bekerja

profesional, efektif dan dapat dijadikan teladan dalam upaya penegakan hukum; dan
(d) pembinaan kesadaran hukum dan budaya hukum, sehingga sikap hormat dan taat hukum

mentradisi dalam kehidupan sehari-hari.

3. Komponen Kultural atau Kultur Hukum yaitu terdiri dari nilai-nilai dan sikap-sikap yang merupakan pengikat sistem itu serta menentukan tempat sistem hukum itu ditengah-tengah kultur bangsa secara keseluruhan. kebutuhan akan hal ini berfungsi untuk mereorientasi kembali sikap-sikap mental, cara berpikir, dan metode kerja yang melanda hampir setiap aparat pemerintah di institusi pemerintah.

Dari sudut hukum tata negara dan hukum administrasi negara, pengembangan hukum administrasi di era teknologi informasi sehubungan dengan RPJP Nasional akan lebih difokuskan kepada pentingnya jasa komputer dan telekomunikasi elektronik di masa mendatang dalam kaitannya dengan sistem informasi administrasi kenegaraan dan pemerintahan.

Sistem informasi administrasi kenegaraan dan pemerintahan menjadi penting oleh karena terdapat korelasi yang kuat antara Sistem informasi administrasi dengan sistem hukum nasional, dalam hal efektifitas suatu sistem hukum di tengah-tengah masyarakat, khususnya dalam pembentukan perilaku sosial (social behaviour). Hukum sebagai suatu aturan (rule of law) berbanding lurus dengan pemahaman hukum dan kesadaran hukum masyarakat terhadap hukum - yang wujudnya berupa informasi - yang tengah berlaku. Tidak akan ada ketentuan hukum yang berlaku efektif dalam masyarakat, jika informasi hukum tersebut tidak dikomunikasikan dengan baik kepada masyarakat. Oleh karena itu, pengkomunikasian informasi hukum harus dirancang dalam pola yang lebih interaktif sehingga dapat menangkap dengan baik umpan balik dari masyarakatnya sehingga menimbulkan kesadaran hukum. Hal tersebut tidak akan didapat hanya dengan sosialisasi ataupun penyuluhan hukum saja, melainkan juga harus dengan pengembangan sarana komunikasi ataupun infrastruktur informasi yang baik dan dapat diakses dengan mudah dan murah oleh masyarakat.

Pengkomunikasian informasi hukum ini akan terkait langsung dengan fungsi-fungsi lembaga tinggi negara dan sistem administrasi pemerintahan, dengan demikian sistem informasi administrasi kenegaraan dan pemerintahan harus diperhitungkan dan perlu dikelompokkan sebagai berikut (Jimly Asshiddiqie:2000:1):

1. Sistem Informasi dan administrasi dilingkungan MPR, DPR dan DPRD propinsi, dan

kabupaten/kota.
2. Sistem Informasi dan administrasi dilingkungan Kekuasaan Kehakiman atau badan-badan

peradilan, mulai Mahkamah Agung sampai ke Pengadilan tingkat pertama.
3. Sistem Informasi dan administrasi dilingkungan badan Pemeriksa Keuangan, dan Dewan

Pertimbangan Agung.
4. Sistem Informasi dan administrasi dilingkungan kantor Kepresidenan atau Sekretariat

Negara.
5. Sistem Informasi dan administrasi dilingkungan kantor Gubernur, kantor Bupati dan

Walikota.

Selanjutnya mengenai informasi-informasi dan poduk-produk hukum serta kebijakan-kebijakan administrasi yang dianggap penting yang dikomputerisasikan dan dikembangkan sebagai bahan dalam rangka komunikasi dan telekomunikasi elektronis, minimal adalah :

1. Produk-produk peraturan tertulis yang dikeluarkan dan ditetapkan ataupun yang dijadikan

dasar kebijakan yang diambil.
2. Tindakan-tindakan adminstrasi yang diambil oleh pejabat yang bersangkutan yang

dituangkan dalam bentuk-bentuk tertulis.
3. Rumusan-rumusan program dan kebijakan-kebijakan publik yang dijadikan pegangan bagi

pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan dan pembangunan oleh pejabat publik yang

bersangkutan.
4. Informasi dan data personalia sebagai aparat pelayan publik yang terlibat dalam sistem

adminstrasi kenegaraan dan pemerintahan pada level yang bersangkutan.

Keseluruhan informasi yang dikomputerisasikan tersebut perlu dikembangkan menurut standard tertentu, sehingga perangkat sistem yang dikembangkan bersifat ‘compatible’ satu sama lain dan dapat saling terkait dalam jaringan sistem informasi yang terintegrasi secara nasional melalui sistem otomatisasi elektronis. Kebijakan untuk mengembangkan sistem network semacam ini memerlukan keputusan politik untuk mengembangkannya.

Adanya suatu metode pengkomputerisasian sistem informasi administrasi kenegaraan dan pemerintahan sangat mutlak diperlukan. Koordinasi yang intensif perlu segera dilakukan terutama semua instansi yang terlibat yang selama ini menjalankan fungsi untuk pelayanan publik. Berbagai pengaruh perdagangan bebas sebagai implikasi dari globalisasi dunia tidak dapat dihindari oleh negara manapun termasuk Indonesia. Oleh karena itu penguatan lembaga-lembaga pemerintah di daerah-daerah merupakan salah satu upaya untuk membendung pengaruh globalisasi yang belum tentu sesuai dengan nilai-nilai yang dianut di Indonesia berupa keberdayaan/pembangunan masyarakat madani.

Idealitas visi keberdayaan/pembangunan masyarakat madani itu sudah tentu tidak perlu sama dari satu negeri ke negeri lain. Masyarakat Indonesia yang akrab dengan nilai-nilai keimanan kepada Tuhan dan nilai-nilai tradisi budayanya sendiri, tentu mengidealkan cita-cita hidup Berketuhanan Yang Maha Esa. Karena itu, lembaga-lembaga pemerintah baik di pusat maupun di daerah berusaha merumuskan setiap kebijakannya menurut ukuran-ukuran moral dan kultural yang tersendiri. Bangsa Indonesia tidak mungkin dipisahkan dari keyakinannya mengenai Kemaha-Kuasaan Tuhan Yang Maha Esa. Ciri-cirinya tercermin dalam pemahaman mengenai kualitas sumberdaya insani yang harus merefleksikan keunggulan, baik dalam keimanan dan ketaqwaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa maupun sekaligus keunggulan dalam ilmu pengetahuan dan teknologi serta jatidirinya sebagai elemen perjuangan bangsa. Untuk mewujudkan cita-cita pembangunan masyarakat madani itu, perlu dikembangkan agenda pengembangan hukum administrasi negara yang membebaskan, pembangunan kemandirian ekonomi dan kebudayaan bangsa, serta peningkatan kualitas sumberdaya insani yang menjadi penentu utama kemajuan bangsa kita di masa depan.

I. Rancangan Agenda Pengembangan Hukum Administrasi Negara tahun 2010-2020

Setelah mempertimbangkan bahwa :

1. Undang-undang Dasar 1945 mengamanatkan bahwa Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum (rechtstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtstaat). Amanat tersebut mengandung makna bahwa hukum harus dapat menampilkan wibawanya baik sebagai sarana perwujudan ketertiban dan kesejahteraan, maupun dalam rangka membangun masyarakat Indonesia menuju pada masyarakat yang adil dan makmur.

2. Perubahan terhadap UUD 1945 yang telah mengakibatkan terjadinya perubahan terhadap sistem ketatanegaraan yang berlaku. Perubahan tersebut meliputi jenis dan jumlah lembaga negaranya, serta sistem pemerintahan yang dianut, sistem peradilan dan sistem Perwakilannya.

3. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005 – 2025 (selanjutnya disebut RPJP Nasional) adalah dokumen perencanaan pembangunan nasional periode 20 (dua puluh) tahun terhitung sejak tahun 2005 sampai dengan tahun 2025, ditetapkan dengan maksud memberikan arah sekaligus menjadi acuan bagi seluruh komponen bangsa (pemerintah, masyarakat, dan dunia usaha) di dalam mewujudkan cita-cita dan tujuan nasional sesuai dengan visi, misi, dan arah pembangunan yang disepakati bersama sehingga seluruh upaya yang dilakukan oleh pelaku pembangunan bersifat sinergis, koordinatif, dan saling melengkapi satu dengan lainnya di dalam satu pola sikap dan pola tindak.

4. Perkembangan sosial, politik, dan ekonomi baik di dalam negeri maupun di dunia internasional pada era globalisasi saat ini, misalnya perkembangan perdagangan internasional melalui forum Kerjasama Ekonomi Asia Pasific (APEC) dan Organization Perdagangan Dunia (WTO).

5. Perkembangan sistem elektronik yang lahir dari perkembangan dan konvergensi telekomunikasi, media dan informatika yang memicu makin banyaknya pemanfaatan jasa jaringan komputer dan telekomunikasi elektronik dalam kegiatan ekonomi, sosial, politik, dan bahkan kebudayaan.

6. Dengan memperhatikan pergeseran paradigma hukum administrasi negara saat ini serta kebutuhan dalam tahap-tahap pembangunan yang akan datang, kebijakan dan langkah-langkah dituangkan dalam program-program.

Adapun Rancangan Agenda Pengembangan Hukum Administrasi Negara yang perlu dilakukan dan diimplementasikan pada rentang waktu tahun 2010-2020 adalah:

1. Program Perencanaan dan Pembentukan Hukum
- Pengembangan Hukum Tertulis Perundang-undangan Indonesia
- Pengembangan Yurisprudensi Tetap.
- pengembangan Hukum Kebiasaan

2. Program Pengembangan Sistem Hukum nasional
- Memperkuat peraturan perundangan yang berlaku (the body of rules), sebagai fondasi

pelaksanaan tugas–tugas aparat pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan yang

bersih, bertanggung jawab dan profesional.
- Pengembangan dan Penataan Kembali Hubungan Antara Lembaga-Lembaga Hukum di bidang

Penegakan Hukum
- Peningkatan kerjasama dengan Negara/Organisasi Internasional
- Penyusunan Saran Kebijakan Pembangunan dan Pengembangan sistem Administrasi negara

Berdasarkan UUD 1945.

3. Program Pembinaan Peradilan.
- Penyusunan Pedoman Pengajuan Judicial Review Kepada Mahkaman Agung dan Mahkamah

Konstitusi

4. Program penerapan dan penegakan Hukum
- Pengaturan dan Penegakan Hukum Dalam Sistem Administrasi.
- Perumusan Kebijakan Publik atau Peraturan Perundang-Undangan dalam Sistem

Penyelenggaraan Kepemerintahan Yang Baik.
- Penyusunan agenda kebijakan reformasi administrasi negara yang berujung pada

penyempurnaan manajemen pelayanan publik.

5. Program Penyuluhan Hukum
- Pengaktualisasian Peran Serta Masyarakat Dalam Proses Perumusan Kebijakan Publik.

6. Program Pelayanan dan Bantuan Hukum
- Pembinaan Hubungan antara Lembaga-Lembaga Hukum dalam hal Pelayanan hukum.

7. Program Pembinaan Sarana dan Prasarana Hukum
- Peningkatan Fungsi dan Peranan Perpustakaan dan Kepustakaan.
- Pembinaan Sistem Jaringan Dokumentasi dan Informasi Hukum.

8. Program Pendidikan dan Latihan Hukum
- Peningkatan Sumber Daya Manusia di Bidang Hukum Administrasi Negara melalui Pendidikan

dan Pelatihan.

J. Kesimpulan dan Saran

Dari uraian di atas dapat dikatakan bahwa di negara kita sekarang ini sedang terjadi proses perubahan hukum administrasi negara yang sangat mendasar. Perubahan-perubahan tersebut terjadi pada tingkatan baik institusional, instrumental maupun kultural yang menuntut peranserta kita semua untuk menyukseskannya menurut arah yang baik. Jika kita, apalagi pemerintah, tidak pandai-pandai mengelolanya, niscaya akan terjadi malapetaka bagi masa depan bangsa kita dan akan menyengsarakan generasi yang akan datang. Agenda perubahan itu menyangkut:

- Pertama, agenda penataan kembali semua institusi umum, baik pada tingkat supra struktur

pemerintah pusat maupun pada tingkat infra struktur pemerintah daerah.
- Kedua, adalah agenda pembaruan dan pembentukan berbagai perangkat peraturan

perundang-undangan baru pada semua tingkatannya.
- Ketiga, Pengembangan nilai-nilai dan sikap-sikap yang merupakan pengikat sistem serta

menentukan tempat sistem hukum itu ditengah-tengah kultur bangsa secara keseluruhan.

kebutuhan akan hal ini nantinya akan berfungsi untuk mereorientasi kembali sikap-sikap

mental, cara berpikir, dan metode kerja yang melanda hampir setiap aparat pemerintah di

institusi pemerintah.
- Keempat, agenda pengembangan kualitas masyarakat madani yang bertumpu pada kualitas

dan keunggulan sumberdaya insani yang didasarkan atas kemandirian dan keberdayaan

ekonomi dan kebudayaan masyarakat di daerah-daerah.

Demikianlah sedikit sumbangan pikiran dan sekaligus informasi mengenai perkembangan agenda reformasi di tanah air yang dapat disampaikan pada kesempatan ini. Semoga, forum diskusi ini menjadi titik mula bagi kesadaran ini, dan titik awal bagi kerjasama yang baik dan sinergis antara para ahli dan pengambil keputusan di bidang hukum administrasi negara (baik di bidang legislatif, eksekutif, dan yudikatif) demi kebangkitan bangsa dari keterpurukan ekonomi, politik, hukum, hankam mau pun sosial politik..

DAFTAR PUSTAKA

BUKU

Basah, Sjachran, Eksistensi Dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi Negara Di Indonesia, (Alumni: Bandung, 1989)

Hadjon, Philipus M., et.al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, (Yoyakarta: Gadjah Mada University Press, 1994),

Kusnardi, Moh dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi HTN FH UI dan CV “Sinar Bakti”, Jakarta, 1983

Siagian,S.P, Administrasi Pembangunan, Jakarta: Gunung Agung, 1982

Tjrokroamidjojo, Bintoro, Pengantar Administrasi Pembangunan, Jakarta: LP3ES, 1985

____________________, good Governance (Paradigma baru Manajemen Pembangunan), Penerbit Universitas Indonesia; Jakarta, 2000

DISERTASI

Rasul, Sjahruddin, Tinjauan Yuridis Akuntabilitas Penyelenggaraan Pemerintahan Di Indonesia, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2000

MAKALAH/ARTIKEL

Asshiddiqie, Jimly, Masa Depan Hukum Di Era Teknologi Informasi: Kebutuhan Untuk Komputerisasi Sistem Informasi Administrasi Kenegaraan Dan Pemerintahan, Makalah disampaikan pada Program Pendidikan Lanjutan Hukum Teknologi Informasi dan Telekomunikasi, Lembaga Pendidikan Lanjutan Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Senin, 1 Mei 2000

Hadjon, Philipus M, Fungsi Normatif Hukum Administrasi Dalam Mewujudkan Pemerintah Yang Bersih, Pidato Penerimaan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum UNAIR, Surabaya, 1990

Hartono, Sunaryati, Upaya Menyusun Hukum Ekonomi Indonesia Pasca Tahun 2003, Makalah Disampaikan Pada Seminar Pembangunan Nasional Viii Tema Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan Berkelanjutan Diselenggarakan Oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman Dan Hak Asasi Manusia Denpasar, 14-18 Juli 2003

2009-04-07T11:49:00.000-07:00

BUKTI DAN PEMBUKTIAN DALAM PENGUJIAN KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA (KTUN) DI PERADILAN TATA USAHA NEGARA (PTUN)

Oleh

TEGUH SATYA BHAKTI, SH., MH

Sesungguhnya Rasulullah Saw bersabda: “Bukti itu wajib bagi orang yang mendakwa, sedangkan sumpah itu wajib bagi orang yang mengingkarinya.”

“Jika kalian melihatnya seperti kalian melihat matahari maka bersaksilah.

(Namun) jika tidak, maka tinggalkanlah.”
(Riwayat Imam Baihaki dalam sebuah hadits dengan isnad shahih dari Nabi Saw)

A. PENDAHULUAN

Bukti atau pembuktian menurut bahasa adalah perbuatan membuktikan sesuatu hal (peristiwa, dsb) yang cukup untuk memperlihatkan kebenaran sesuatu hal (peristiwa, dsb). Jadi yang dimaksud dengan “membuktikan” adalah meyakinkan hakim tentang kebenaran dalil atau dalil-dalil yang dikemukakan dalam suatu persengketaan/perkara.

Bukti dan pembuktian merupakan salah satu tahapan dalam proses beracara di pengadilan yang berfungsi sebagai media bagi hakim untuk menetapkan hubungan hukum yang sebenarnya diantara pihak yang berperkara. Hubungan hukum ini selanjutnya harus dibuktikan kebenarannya di depan sidang Pengadilan oleh para pihak.

Pada tahap pembuktian ini, kepada para pihak diberikan kesempatan yang seluas-luasnya untuk mengajukan bukti-bukti untuk dapat mendukung dalil-dalil gugatan atau dalil sangkalan/bantahannya. Kepastian akan kebenaran peristiwa yang diajukan di persidangan itu sangat tergantung kepada pembuktian yang dilakukan oleh para pihak yang berperkara.

Sehubungan dengan pembuktian ini, hakim diwajibkan harus mengindahkan aturan-aturan yang merupakan hukum pembuktian dalam menilai suatu bukti. Berkaitan dengan ini, Sudikno Mertokusumo, berpendapat, bahwa pada hakikatnya membuktikan dalam arti yuridis berarti memberi dasar-dasar yang cukup kepada hakim yang memeriksa perkara yang bersangkutan guna memberi kepastian tentang kebenaran peristiwa yang diajukan oleh para pihak di persidangan”.

Setelah pemeriksaan suatu perkara di persidangan dianggap selesai dan para pihak tidak mengajukan bukti-bukti lain, maka hakim akan memberikan putusannya. Sehubungan dengan hal tersebut maka bagian yang terpenting dan utama bagi hakim sebelum menjatuhkan putusan dalam hal mengadili suatu perkara adalah fakta hukum atau peristiwa hukum dan bukan hukumnya. Peraturan hukum hanyalah alat, sedangkan yang bersifat menentukan adalah peristiwa hukum yang menyebabkan terjadinya persengketaan/perkara diantara para pihak.

Secara yuridis, setiap putusan itu harus dianggap benar sebelum ada pembatalan oleh pengadilan yang lebih tinggi (asas res judicata pro veritate habetur). Dengan demikian Hakim agar dapat menyelesaikan atau mengakhiri suatu perkara atau sengketa dengan setepat-tepatnya harus terlebih dahulu mengetahui secara objektif tentang duduk perkara sebenarnya sebagai dasar putusannya dan bukan secara a priori menemukan putusannya sedang pertimbangannya baru dikonstruir. Hal ini disebabkan oleh karena Putusan Pengadilan adalah suatu pernyataan yang oleh Hakim, sebagai pejabat Negara yang diberi wewenang untuk itu, diucapkan dipersidangan dan bertujuan untuk mengakhiri atau menyelesaikan suatu perkara atau sengketa antara para pihak.

Bukti dan Pembuktian yang diajukan para pihak dimuka persidangan adalah merupakan pondasi bagi hakim untuk menjatuhkan putusan yang baik dan ideal. Dengan demikian hakim wajib menilai bukti sesuai dengan kaedah-kaedah hukum yang telah diatur didalam kitab-kitab hukum dan perundang-undangan. Selain itu hakim juga harus mendengar hati nuraninya sendiri sebelum memutus perkara, sebelum diktumnya menghancurkan nasib anak manusia, sebelum putusannya menenggelamkan harapan sekelompok masyarakat. Semua atas nama keadilan, ketertiban, dan supremasi hukum, bahkan atas nama Tuhan Yang Maha Esa.

Putusan hakim yang baik dan ideal ini terkadang melahirkan sesuatu hal yang positif dimana masing-masing pihak baik penggugat maupun tergugat menerima putusan tersebut dengan senang hati dan bahkan tidak jarang pula mereka tidak menggunakan upaya hukum selanjutnya (banding maupun kasasi). Putusan semacam ini penting sekali, terutama untuk menguatkan citra kewibawaan yang formal (de formele gezagsverhouding) lembaga peradilan dalam memberikan keadilan kepada pencari keadilan (justiciable), yang pada akhinya nanti secara berangsur-angsur akan dapat mengembalikan kepercayaan masyarakat akan kinerja fungsionaris pengadilan.

B. TEORI-TEORI TENTANG PENILAIAN PEMBUKTIAN

Sekalipun untuk peristiwa yang disengketakan itu telah diajukan pembuktian, namun pembuktian itu masih harus tetap dinilai oleh hakim. Untuk menilai pembuktian tersebut, hakim dapat bertindak bebas atau diikat oleh undang-undang:

1. hakim dapat bertindak bebas (contoh: hakim tidak wajib mempercayai satu orang saksi saja, ini berarti hakim bebas menilai kesaksiannya (ps. 1782 HIR, 309 Rbg, 1908 BW)),

2. hakim diikat oleh undang-undang (contoh: terhadap akta yang merupakan alat bukti tertulis, hakim terikat dalam penilaiannya (ps. 165 HIR, 285 Rbg, 1870 BW)).

Terdapat 3 (tiga) teori yang menjelaskan tentang sampai berapa jauhkah hukum positif dapat mengikat hakim atau para pihak dalam pembuktian peristiwa didalam sidang, yaitu :

a. Teori Pembuktian Bebas
Teori ini tidak menghendaki adanya ketentuan-ketentuan yang mengikat hakim, sehingga penilaian pembuktian seberapa dapat diserahkan kepada hakim. Teori ini dikehendaki pendapat umum karena akan memberikan kelonggaran wewenang kepada hakim dalam mencari kebenaran.

b. Teori Pembuktian Negatif
Teori ini hanya menghendaki ketentuan-ketentuan yang mengatur larangan-larangan kepada hakim untuk melakukan sesuatu yang berhubungan dengan pembuktian. Jadi hakim disini dilarang dengan pengecualian (ps. 169 HIR, 306 Rbg, 1905 BW)

c. Teori Pembuktian Positif
Disamping adanya larangan, teori ini menghendaki adanya perintah kepada hakim. Disini hakim diwajibkan, tetapi dengan syarat (ps. 165 HIR, 285 Rbg, 1870 BW).

C. TEORI-TEORI TENTANG BEBAN PEMBUKTIAN

Asas pembagian beban pembuktian tercantum dalam pasal 163 HIR (pasal 283 Rbg, 1865 BW) yang berbunyi: “Barang siapa yang mengaku mempunyai hak atau yang mendasarkan pada suatu peristiwa untuk menguatkan haknya itu atau untuk menyangkal hak orang lain, harus membuktikan adanya hak atau peristiwa itu”.

Ketentuan diatas memiliki makna bahwa kedua belah pihak, baik penggugat maupun para tergugat dapat dibebani dengan pembuktian. Terutama penggugat wajib membuktikan peristiwa yang diajukannya, sedangkan tergugat berkewajiban membuktikan bantahannya. Penggugat tidak diwajibkan membuktikan kebenaran bantahan tergugat, demikian pula sebaliknya tergugat tidak diwajibkan untuk membuktikan kebenaran peristiwa yang diajukan oleh penggugat. Kalau penggugat tidak dapat membuktikan peristiwa yang diajukannya ia harus dikalahkan. Sedang kalau tergugat tidak dapat membuktikan bantahannya ia harus pula dikalahkan. Jika kalau salah satu pihak dibebani dengan pembuktian dan ia tidak dapat membuktikan, maka ia akan dikalahkan (risiko pembuktian). Pada hakekatnya hal ini tidak lain untuk memenuhi syarat keadilan, agar risiko dalam beban pembuktian itu tidak berat sebelah.

Oleh karena itu pembagian harus sangat berhati-hati dalam pembagian beban pembuktian.
Dalam ilmu pengetahuan terdapat beberapa teori tentang beban pembuktian yang menjadi pedoman bagi hakim, antara lain:

1. Teori pembuktian yang bersifat menguatkan belaka (bloot affirmatief)

Menurut teori pembuktian ini, siapa yang mengemukakan sesuatu harus membuktikannya dan bukan yang mengingkari atau menyangkalnya. Dasar hukum dari pada teori ini ialah pendapat bahwa hal-hal yang negatif tidak mungkin dibuktikan. Peristiwa negatif tidak dapat menjadi dasar dari suatu hak, sekalipun pembuktiannya mungkin, hal ini tidaklah penting dan oleh karena itu tidak dapat dibebankan kepada seseorang. Teori bloot affirmantief ini sekarang telah ditinggalkan

2. Teori hukum subyektif

Menurut teori ini suatu proses perdata itu selalu merupakan pelaksanaan hukum subyektif atau bertujuan mempertahankan hukum subyektif, dan siapa yang mengemukakan atau mengaku mempunyai sesuatu hak harus membuktikan semuanya. Untuk mengetahui peristiwa mana yang harus dibuktikan dibedakan antara peristiwa-peristiwa umum dan peristiwa-peristiwa khusus. Yang terakhir ini dibagi lebih lanjut menjadi peristiwa khusus yang bersifat menimbulkan hak (rechtserzeugende tatsachen), peristiwa khusus yang bersifat menghalang-halangi timbulnya hak (rechshindernde tatschen) dan peritiwa khusus yang bersifat membatalkan hak (rechtsvernichtende tatschen). Penggugat berkewajiban membuktikan adanya peristiwa-peristiwa khusus yang bersifat menimbulkan hak. Sedangkan tergugat harus membuktikan tidak adanya peristiwa-peristiwa (syarat-syarat) umum dan adanya peristiwa-peristiwa khusus yang bersifat menghalang-halangi dan yang bersifat membatalkan.

Teori ini hanya dapat memberi jawaban apabila gugatan penggugat didasarkan atas hukum subyektif. teori ini terlalu banyak kesimpulan yang abstrak dan tidak memberi jawaban atas persoalan-persoalan tentang beban pembuktian dalam sengketa yang bersifat prosesuil. Di dalam praktek teori ini sering menimbulkan ketidakadilan. Hal ini diatasi dengan memberi kelonggaran kepada hakim untuk mengadakan pengalihan beban pembuktian.

3. Teori hukum obyektif;

Menurut teori ini, mengajukan tuntutan hak atau gugatan berarti bahwa penggugat minta kepada hakim agar hakim menerapkan ketentuan-ketentuan hukum obyektif terhadap peristiwa yang ketentuan-ketentuan hukum obyektif terhadap persitiwa yang diajukan. Oleh karena itu penggugat harus membuktikan kebenaran dari pada peristiwa yang diajukannya dan kemudian mencari hukum obyektifnya untuk diterapkan pada peristiwa tersebut. siapa yang misalnya harus mengemukakan adanya suatu persetujuan harus mencari dalam undang-undang (hukum obyektif) apa syarat-syarat sahnya persetujuan (pasal 1320 BW) dan kemudian memberi pembuktiannya. Ia tidak perlu misalnya membuktikan adanya cacat dalam persesuaian kehendak, sebab hal itu tidak disebutkan dalam pasal 1320 BW. Tentang adanya cacat ini harus dibuktikan oleh pihak lawan.

Hakim yang tugasnya menerapkan hukum obyektif pada peristiwa yang diajukan oleh para pihak hanya dapat mengabulkan gugatan apabila unsur-unsur yang ditetapkan oleh hukum obyektif ada. Jadi atas dasar ini hukum obyektif yang diterapkan dapat ditentukan pembagian beban pembuktian.

Teori ini sudah tentu tidak akan dapat menjawab persoalan-persoalan yang tidak diatur oleh undang-undang. Selanjutnya teori ini bersifat formalistis.

4. Teori hukum publik.

Menurut teori ini maka mencari kebenaran suatu peristiwa didalam peradilan merupakan kepentingan publik. Oleh karena itu hakim harus diberi wewenang yang lebih besar untuk mencari kebenaran. Disamping itu para pihak ada kewajiban yang sifatnya hukum publik, untuk membuktikan dengan segala macam alat bukti. Kewajiban ini harus disertai sanksi pidana.

5. Teori hukum acara. Azas audi et alteram partem atau juga azas kedudukan prosesuil yang sama dari pada pihak dimuka hakim merupakan azas pembagian beban pembuktian

Menurut teori ini, hakim harus membagi beban pembuktian berdasarkan kesamaan kedudukan para pihak. Oleh karena itu hakim harus membebani pada pihak dengan pembuktian secara seimbang atau patut.

D. ASAS PEMBUKTIAN BEBAS (VRIJ BEWIJS) YANG MELANDASI SISTEM PEMBUKTIAN HUKUM ACARA PERADILAN TATA USAHA NEGARA.

Ada 4 (empat) aspek dalam asas pembuktian bebas (Vrij Bewijs) ini di dalam hukum acara Peradilan TUN, yakni:
1. Dalam melakukan pembuktian hakim tidak tergantung pada fakta yang dikemukakan para pihak (aspek luas pembuktian (bewijsomvang));
2. Hakim yang menetapkan beban pembuktian (aspek pembagian beban pembuktian (bewijslastverdeling));
3. Tidak dikehendaki adanya ketentuan yang mengikat hakim dalam memilih alat-alat bukti (aspek alat-alat bukti (bewijsmiddelen));
4. Penilaian pembuktian diserahkan sepenuhnya kepada hakim (aspek penilaian- penghargaan pembuktian (bewijswaarderng)).

Ad.1. Dalam melakukan pembuktian hakim tidak tergantung pada fakta yang dikemukakan para pihak (aspek luas pembuktian (bewijsomvang));

Pada pemeriksaan sengketa TUN, yang menjadi pusat perhatian adalah pengujian Keputusan Tata Usaha Negara (selanjutnya disebut KTUN) yang digugat. Disini hakim Pengadilan TUN meneliti apakah Badan atau Pejabat TUN (Tergugat) pada waktu menerbitkan KTUN itu bertolak pada fakta yang benar–relevan atau tidak. Hakim Pengadilan TUN bertanggungjawab sendiri dalam memilih, memilah dan menentukan apakah KTUN yang digugat itu rechmatig atau onrechmatig, terutama mengenai fakta yang oleh hakim sendiri dianggapnya vital untuk putusannya. Meskipun para pihak tidak mengungkapkan fakta yang berkaitan dengan masalah kewenangan dari Pejabat TUN yang mengeluarkan KTUN, Majelis Hakim berdasarkan fakta yang terungkap dalam persidangan (yang justru tidak dikemukakan para pihak) dapat menunjukkan ketidakwenangan Pejabat TUN untuk menerbitkan KTUN yang disengketakan.

Ad.2. Hakim yang menetapkan beban pembuktian (aspek pembagian beban pembuktian (bewijslastverdeling));

Berbeda dengan ketentuan hukum acara perdata berdasarkan Pasal 1865 BW jo. Pasal 163 HIR dan 283 R.Bg tentang beban pembuktian yang mendalilkan bahwa siapa yang menggugat, dialah yang membuktikan. Maka, bertumpu pada aspek bewijslastverdeling dari asas pembuktian bebas, Hakim Pengadilan TUN tidak boleh menolak suatu gugatan atas dalih penggugat tidak dapat membuktikan gugatannya.

Pembagian beban pembuktian oleh Majelis Hakim Pengadilan TUN adalah dengan cara menentukan kepada pihak Penggugat harus dibebankan pembuktian tentang dalil-dalil yang dibantah oleh Tergugat (Badan atau Pejabat TUN), dan sebaliknya kepada Tergugat (Badan atau Pejabat TUN) akan dibebankan pembuktian bahwa KTUN yang diterbitkan adalah sah dan berdasarkan undang-undang.

Ad.3. Tidak dikehendaki adanya ketentuan yang mengikat hakim dalam memilih alat-alat bukti (aspek alat-alat bukti (bewijsmiddelen));

Secara teoritis, terdapat pembagian KTUN menjadi 2 (dua), yaitu:
1. KTUN terikat (gebonden beschikking) dan
2. KTUN bebas (vrije beschikking).

KTUN terikat (gebonden beschikking), pada dasarnya hanya melaksanakan ketentuan yang sudah ada tanpa adanya suatu ruang kebebasan bagi Pejabat yang yang bersangkutan menginterprestasikannya. Sedangkan KTUN bebas (vrije beschikking) didasarkan pada suatu kebebasan bertindak yang lazimnya dikenal dengan asas fries ermessen (discretionary power). Ada 2 (dua) macam kebebasan ini, yakni:
1. Kebebasan kebijaksanaan, yaitu kebebasan bertindak dalam arti kebebasan untuk memutus secara mandiri.
2. Kebebasan interpretasi, yaitu kebebasan Badan atau Pejabat TUN untuk menginterpretasikannya.

Terhadap kedua jenis KTUN diatas dapat dilakukan pengujian apakah suatu KTUN itu rechmatig atau onrechmatig. KTUN terikat (gebonden beschikking) diuji melalui hukum tertulis (peraturan perundang-undangan). Sedangkan KTUN bebas tidak cukup diuji dengan hukum tertulis saja, melainkan juga dengan hukum tidak tertulis yang berupa AAUPB (Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik)

Tolok ukur pengujian KTUN terikat (gebonden beschikking) melalui hukum tertulis oleh hakim Pengadilan TUN didasarkan pada pasal 100 UU No. 5 Tahun 1986, yang berbunyi:
Pasal 100 UU No. 5 Tahun 1986:

(1) Alat bukti ialah :
a. surat atau tulisan;
b. keterangan ahli;
c. keterangan saksi;
d. pengakuan para pihak;
e. pengetahuan Hakim.

(2) Keadaan yang telah diketahui oleh umum tidak perlu dibuktikan.

Sedangkan dasar hukum kewenangan Hakim Pengadilan TUN untuk menerapkan AAUPB untuk menguji KTUN bebas (vrije beschikking) yang digugat adalah ialah Pasal 16 Ayat (1) jo. Pasal 28 Ayat (1) UU No. 4 Tahun 2004 Tentang Kekuasaan Kehakiman jo. JUKLAK Mahkamah Agung No. 052/Td/TUN/III/1992 tanggal 24 maret 1992, pada butir V Tentang Diktum putusan angka 1.

Pasal 16 Ayat (1) UU No. 4 Tahun 2004, berbunyi:
Pengadilan tidak boleh menolak untuk memeriksa, mengadili, dan memutus suatu perkara yang diajukan dengan dalih bahwa hukum tidak ada atau kurang jelas, melainkan wajib untuk memeriksa dan mengadilinya.

Ketentuan demikian dalam hukum dikenal dengan asas Ius Curia Novit, yang berarti pengadilan (hakim) tahu hukum. Selajutnya Pasal 28 Ayat (1) UU No. 4 Tahun 2004, berbunyi:
Hakim wajib menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat.

Penjelasannya:

Ketentuan ini dimaksudkan agar putusan hakim sesuai dengan hukum dan rasa keadilan masyarakat.

Butir V Tentang Diktum putusan angka 1 JUKLAK Mahkamah Agung No. 052/Td/TUN/III/1992 tanggal 24 maret 1992, berbunyi:

Di dalam hal hakim mempertimbangkan adanya Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik sebagai alasan pembatalan penetapan, maka hal tersebut tidak perlu dimasukkan dalam diktum putusannya, melainkan cukup dalam pertimbangan putusan dengan menyebutkan asas mana dari Asas-asas Umum Pemerintahan Yang Baik yang dilanggar dan akhirnya mengacu pada pasal 53 Ayat (2).

Dalam Pasal 53 Ayat (2) UU No. 5 Tahun 1986 tidak dicantumkan secara tegas adanya AAUPB sebagai dasar pembatalan KTUN, namun didalam undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara yang baru yaitu UU No. 9 tahun 2004, AAUPB dijabarkan dalam Penjelasan pasal 53 Ayat (2) yang selengkapnya berbunyi:

(2) Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) adalah:

1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;
2. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Penjelasannya:
Yang dimaksud dengan “asas-asas umum pemerintahan yang baik” adalah meliputi asas:
- kepastian hukum;
- tertib penyelenggaraan negara;
- keterbukaan;
- proporsionalitas;
- profesionalitas;
- akuntabilitas,

Sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme

Ketentuan inipun tidak membatasi hakim untuk terus merumuskan dan menggali nilai-nilai hukum yang hidup di kalangan masyarakat. Oleh karena itu ia harus terus terjun ke tengah-tengah masyarakat untuk mengenal, merasakan dan mampu menyelami perasaan hukum dan rasa keadilan serta kearifan lokal yang hidup dalam masyarakat. Dengan demikian hakim dapat memberikan putusan yang sesuai dengan hukum dan rasa keadilan masyarakat.

Ad.4. Penilaian pembuktian diserahkan sepenuhnya kepada hakim (aspek penilaian- penghargaan pembuktian (bewijswaarderng)).

Pasal 107 UU No. 5 Tahun 1986 menegaskan:
Hakim menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian beserta penilaian pembuktian, dan untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan Hakim.

Kata “…untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan Hakim” diatas menimbulkan pemahaman sebagai berikut:
- pertama, untuk memperoleh suatu kebenaran materiil, diperlukan dua alat bukti yang sah yang ditetapkan oleh Undang-undang (vide Pasal 100 UU No. 5 tahun 1986); syarat ini secara teoritis disebut syarat wettelijk.
- Kedua, biarpun bertumpuk-tumpuk alat bukti, belum cukup untuk memaksa hakim menganggap bukti sudah diberikan, akan tetapi diperlukan keyakinan hakim. Syarat ini secara teoritis disebut syarat negatief wettelijk.

Apabila pemahaman pertama yang digunakan oleh hakim Pengadilan TUN, yakni adanya dua alat bukti yang sah yang ditetapkan dalam undang-undang (vide Pasal 100 UU No. 5 tahun 1986), akan tetapi hakim tidak (belum) yakin, maka kebenaran yang diperoleh hanyalah kebenaran formal (formeele waarheid) sehingga mengakibatkan gugatan ditolak.

Apabila pemahaman kedua yang digunakan oleh Hakim Pengadilan TUN, yakni hakim yakin akan kebenaran dalil penggugat, akan tetapi tidak ada bukti yang diajukan atau alat bukti yang diajukan tidak mencukupi, maka gugatan demikian juga akan ditolak, karena jika dikabulkan akan melahirkan putusan yang bertentangan dengan syarat minimum pembuktian.

Berdasarkan kedua pemahaman diatas dapat disimpulkan bahwa Keyakinan Hakim adalah merupakan alat bukti yang paling kuat diantara alat bukti yang ada. Keyakinan Hakim semakin penting artinya untuk menguji sebuah KTUN, karena untuk mengukur rechmatigheid sebuah KTUN bebas (Vrije Beschikking), Keyakinan Hakim akan dibangun berdasarkan AAUPB.

Sedangkan untuk KTUN terikat (gebonden beschikking), Keyakinan Hakim harus dipahami sebagai suatu nalar hukum (legal reasoning) sebab untuk menguji sah atau tidaknya KTUN terikat harus diukur dengan hukum tertulis (peraturan perundang-undangan).

Sikap yang ditempuh oleh Hakim Pengadilan TUN tersebut selaras dengan makna asas Pembuktian Bebas. Manifestasi dari perpaduan pemahaman diatas terakomodir didalam Pasal 80 UU No. 5 Tahun 1986, inti dari pasal ini adalah keaktifan hakim dalam rangka mencari alat bukti untuk memperhalus keyakinannya. Pasal 80 UU No. 5 Tahun 1986 berbunyi:

Demi kelancaran pemeriksaan sengketa, Hakim Ketua Sidang berhak di dalam sidang memberikan petunjuk kepada para pihak yang bersengketa mengenai upaya hukum dan alat bukti yang dapat digunakan oleh mereka dalam sengketa.

E. ALAT-ALAT BUKTI MENURUT PASAL 100 AYAT (1) UU NO. 5 TAHUN 1986 TENTANG PERADILAN TATA USAHA NEGARA

Untuk membuktikan dalil-dalil yang dikemukakan oleh para pihak yang bersengketa diperlukan alat bukti. Alat-alat bukti yang dapat diajukan oleh pihak-pihak dalam Peradilan TUN termuat di dalam Pasal 100 Ayat (1) UU No. 5 Tahun 1986 yakni:
a. Surat atau tulisan;
b. Keterangan ahli;
c. Keterangan saksi;
d. Pengakuan para pihak;
e. Pengetahuan hakim

1. Surat atau tulisan;

Alat bukti surat atau tulisan adalah : “segala sesuatu yang memuat tanda-tanda bacaan yang dimaksudkan untuk mencurahkan isi hati atau menyampaikan buah pikiran seseorang dan dipergunakan sebagai pembuktian”.

Pasal 101 UU No. 5 Tahun 1986 menyebutkan surat sebagai alat bukti terdiri atas (3) tiga jenis, yaitu:
a. Akta Otentik, yaitu Surat yang dibuat oleh atau dihadapan seorang Pejabat Umum yang menurut peraturan perundang-undangan berwenang membuat surat itu dengan maksud untuk dipergunakan sebagai alat bukti tentang peristiwa atau peristiwa hukum yang tercantum didalamnya.
b. Akta dibawah tangan, yaitu surat yang dibuat dan ditandatangani oleh pihak-pihak yang bersangkutan dengan maksud untuk dipergunakan sebagai alat bukti tentang peristiwa atau peristiwa hukum yang tercantum didalamnya.
c. Surat-surat lainnya yang bukan akta.

Dalam persidangan, pihak yang bersengketa dapat mengajukan bukti surat untuk menguatkan peristiwa sebagai dasar haknya atau sebagai dasar sangkalan terhadap hak lawannya. Kemudian, secara timbal balik pihak yang bersengketa berhak untuk minta diperlihatkan bukti-bukti surat yang digunakan dalam persidangan. Bilamana salah satu pihak yang bersengketa membantah keaslian alat bukti surat yang diajukan oleh pihak lawan, maka hakim dapat melakukan pemeriksaan terhadap bantahan itu dan kemudian mempertimbangkan dalam putusan akhir mengenai nilai pembuktiannya. Apabila surat-surat yang berada dalam simpanan pejabat umum, maka hakim memerintahkan agar pejabat tersebut menyerahkan surat-surat diperlukan itu dalam sidang. Selanjutnya apabila ternyata pejabat yang bersangkutan tanpa alasan yang sah tidak memenuhi kewajibannya, maka hakim atas permohonan pihak yang bersengketa, atas dasar kewibawaan yang formal (the formele gezaagverhouding) jabatannya dapat memerintahkan pejabat tersebut memenuhi kewajibannya.

Akta otentik ada dua macam, yaitu :
a. Akta yang dibuat oleh pejabat (Ambtelijk Akten)
b. Akta yang dibuat dihadapan pejabat (Partij Akten)

Dalam hukum pembuktian akta otentik mempunyai kekuatan bukti yang sempurna bagi pihak yang namanya tercantum dalam akta itu, para ahli warisnya, dan semua orang yang mendapat hak darinya tentang segala sesuatu yang tercantum dalam akta otentik itu. Selain itu, akta otentik juga mempunyai kekuatan bukti yang sempurna tentang semua keterangan yang berkaitan erat dengan peristiwa hukum dalam akta tersebut. Penilaian kekuatan pembuktian tentang isi suatu akta otentik terhadap pihak ke-3 (ketiga) yang tidak mempunyai kaitan dengan akta otentik itu, diserahkan sepenuhnya kepada pertimbangan hakim.

Selain akta otentik, dalam pembuktian dikenal pula adanya akta dibawah tangan. Suatu akta dibawah tangan yang tanda tangannya secara tegas diakui oleh pihak terhadap siapa akta tersebut dipergunakan sebagai bukti, mempunyai kekuatan bukti yang sama dengan akta otentik bagi pihak-pihak yang menandatangani akta tersebut, para ahli warisnya dan semua orang yang mendapat hak darinya.

Pada prinsipnya, kekuatan bukti suatu alat bukti surat terletak pada akta aslinya. Tindasan, fotocopy, dan salinan akta yang aslinya masih ada, hanya dapat dipercaya apabila tindasan, fotocopy, dan salinan akta itu sesuai dengan aslinya. Dalam hubungan ini, hakim dapat memerintahkan kepada para pihak agar memperlihatkan aslinya sebagai bahan perbandingan. Tetapi apabila lawan mengakui atau tidak membantahnya maka tindasan, foto copy, dan salinan akta tersebut mempunyai kekuatan pembukti seperti yang asli.

2. Keterangan ahli;

Tentang saksi ahli diatur dalam Pasal 102 UU No. 5 Tahun 1986 yang berbunyi sebagai berikut:
Ayat (1): Keterangan ahli adalah pendapat orang yang diberikan dibawah sumpah dalam persidangan tentang hal yang ia ketahui menurut pengalaman dan pengetahuannya.
Ayat (2): Seseorang yang tidak boleh didengar sebagai saksi berdasarkan Pasal 88 tidak boleh memberikan keterangan ahli.

Selanjutnya Pasal 103 UU No. 5 Tahun 1986 berbunyi:

Ayat (1): Atas permintaan kedua belah pihak atau salah satu pihak atau karena jabatannya hakim ketua sidang dapat menunjuk seseorang atau beberapa orang ahli.
Ayat (2): Seseorang ahli dalam persidangan harus memberikan keterangan baik dengan surat maupun lisan, yang dikuatkan dengan sumpah atau janji menurut kebenaran sepanjang pengetahuan yang sebaik-baiknya.

Adakalanya suatu peristiwa itu kurang jelas persoalannya. Untuk menjelaskan agar suatu peristiwa agar menjadi lebih terang atau jelas, atas permintaan yang bersengketa atau karena jabatannya, hakim dapat menunjuk seseorang atau beberapa orang ahli untuk didengar keterangannya baik dengan surat maupun tulisan, yang dikuatkan dengan sumpah atau janji menurut kebenaran sepanjang pengetahuan dan pengalamannya (pasal 103 UPTUN). Keterangan ahli diperlukan untuk menambah keyakinan hakim mengenai suatu persoalan di bidang tertentu, yang memang hanya bisa dijelaskan oleh ahli di bidang yang bersangkutan, umpamanya ahli di bidang perbankan, ahli di bidang komputer, ahl balistik dan lain-lain. Dalam hal ini keterangan juru taksir dapat digolongkan sebagai keterangan ahli. Tetapi mereka yang tidak dapat didengar sebagai saksi (pasal 88 UPTUN) dalam perkara itu, juga tidak dapat diangkat sebagai ahli. Penilaian keterangan ahli diserahkan sepenuhnya kepada pertimbangan hakim.

3. Keterangan saksi;

Saksi adalah orang yang memberikan keterangan di muka sidang, dengan memenuhi syarat-syarat tertentu, tentang suatu peristiwa atau keadaan yang ia lihat, dengan dan ia alami sendiri, sebagai bukti terjadinya peristiwa atau keadaan tersebut.

Setiap orang pada prinsipnya wajib untuk memberikan kesaksian apabila dibutuhkan oleh pengadilan, tetapi tidak semua orang dapat menjadi saksi. Ada beberapa saksi yang dilarang atau tidak diperbolehkan di dengar keterangannya sebagai saksi sebagaimana di atur dalam pasal 88 UPTUN sebagai berikut :

Keluarga sedarah atau semenda menurut garis keturunan lurus ke atas atau ke bawah sampai derajat kedua dari salah satu pihak yang bersengketa
Isteri atau salah seorang pihak yang bersengketa meskipun sudah cerai.
Anak yang belum berusia 17 tahun.
Orang sakit ingatan

Orang yang dapat minta mengundurkan diri dari kewajiban untuk memberikan kesaksian (Pasal 89 Ayat (1) dan Ayat (2) UU No. 5 Tahun 1986) adalah:

Ayat (1):
a. Saudara laki-laki atau perempuan, ipar laki-laki atau perempuan salah satu pihak.
b. Setiap orang yang karena martabat, pekerjaan, atau jabatannya diwajibkan merahasiakan segala sesuatu yang berhubungan dengan martabat, pekerjaan atau jabatannya itu.

Ayat (2):
Ada atau tidak adanya dasar kewajibannya untuk merahasiakan segala sesuatu sebagaimana dimaksud dalam Ayat (1) huruf b, diserahkan kepada pertimbangan hakim.

Cara mengajukan pertanyaan kepada saksi:
Pasal 90 UU No. 5 Tahun 1986 mengatur sebagai berikut:
Ayat (1): Pertanyaan diajukan kepada saksi oleh salah satu pihak disampaikan melalui hakim ketua sidang.
Ayat (2): Apabila pertanyaan tersebut menurut pertimbangan hakim ketua sidang tidak ada kaitannya dengan sengketa pertanyaan itu ditolak.

Hal-hal penting mengenai saksi antara lain:
(a). Pasal 91 UU No. 5 Tahun 1986

Ayat (1): Apabila Penggugat atau saksi tidak paham bahasa Indonesia, Hakim ketua sidang dapat mengangkat ahli alih bahasa.

Ayat (2): Sebelum melaksanakan tugasnya ahli alih bahasa tersebut wajib mengucapkan sumpah atau janji menurut agama atau kepercayaan untuk mengalihkan bahasa yang dipahami oleh Penggugat atau saksi sebagaimana dimaksud dalam Ayat (1) ke dalam bahasa Indonesia dan sebaliknya dengan sebaik-baiknya.

Ayat (3): orang yang menjadi saksi dalam sengketa tidak boleh ditunjuk sebagai ahli alih bahasa dalam sengketa tersebut.

(b). Pasal 92 UU No. 5 Tahun 1986

Ayat (1): Dalam hal Penggugat atau saksi bisu, dan atau tuli dan tidak dapat menulis hakim ketua sidang dapat mengangkat orang yang pandai bergaul dengan penggugat atau saksi sebagai juru bahasa.

Ayat (2): Sebelum melaksanakan tugasnya juru bahasa sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) wajib mengucapkan sumpah atau janji menurut agama atau kepercayaan.

Ayat (3): Dalam hal penggugat atau saksi bisu dan atau tuli tetapi pandai menulis, hakim ketua sidang dapat menyuruh menuliskan pertanyaan atau teguran kepadanya, dan menyuruh menyampaikan tulisan tersebut kepada penggugat atau saksi tersebut dengan perintah agar ia menuliskan jawabannya, kemudian segala pertanyaan dan jawaban harus dibacakan.

(c). Pasal 93 UU No. 5 Tahun 1986

Pejabat yang dipanggil sebagai saksi wajib datang sendiri di persidangan.

(d). Pasal 94 UU No. 5 Tahun 1986

Ayat (1): Saksi wajib mengucapkan sumpah atau janji dan didengar dalam persidangan pengadilan dengan dihadiri oleh para pihak yang bersengketa.

Ayat (2): Apabila yang bersangkutan telah dipanggil secara patut, tetapi tidak datang tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan, maka saksi dapat didengar keterangannya tanpa hadirnya pihak yang bersangkutan.

Ayat (3): Dalam hal saksi yang akan didengar tidak dapat hadir dipersidangan karena halangan yang dapat dibenarkan oleh hakim, hakim dibantu oleh panitera datang ketempat kediaman saksi untuk mengambil sumpah atau janjinya dan mendengar saksi tersebut.

(e). Pasal 104 UU No. 5 Tahun 1986
Keterangan saksi dianggap sebagai alat bukti apabila keterangan itu berkenaan dengan hal yang dialami, dilihat atau didengar oleh saksi sendiri.

Alat bukti saksi ini digunakan untuk mempertahankan kebenaran gugatan penggugat atau untuk menguatkan kebenaran bantahan yang diajukan oleh tergugat di muka persidangan. Saksi yang didengar dalam persidangan dapat terjadi atas permintaan salah satu pihak (Penggugat atau tergugat) atau atas perintah hakim karena jabatannya. Setelah dipanggil dengan patut, ternyata saksi tidak datang tanpa alasan yang dapat dipertanggungjawabkan dan hakim mempunyai alasan yang cukup untuk menyangka bahwa saksi sengaja tidak datang, hakim ketua sidang dapat memerintahkan agar saksi dibawa ke persidangan dengan bantuan polisi.

Dari ketentuan ini tampak bahwa menjadi saksi merupakan salah satu kewajiban hukum bagi setiap orang. Ketentuan ini juga merupakan upaya pemaksa agar saksi yang diperlukan tidak memandang remeh kepada pengadilan.

Untuk kepentingan kesaksian, tak seorangpun boleh dipaksa hadir ke persidangan, jika ia bertempat tinggal di luar wilayah hukum pengadilan yang sedang memeriksa perkara. Apabila saksi yang demikian ini telah dipanggil tetapi tidak memenuhi panggilan pengadilan, maka ia tidak boleh dihukum. Jika kesaksian seperti ini memang diperlukan, untuk mendengar keterangannya pengadilan yang bersangkutan dapat melimpahkan kepada pengadilan yang daerah hukumnya meliputi tempat kediaman saksi. Sesudah mendengar keterangan saksi, pengadilan yang menerima limpahan yang menyampaikan berita acara pendengaran saksi itu kepada pengadilan yang melimpahkannya.

Dalam memberikan keterangan tentang suatu peristiwa, seorang saksi harus menjelaskan sumber pengetahuannya, waktu terjadinya dan menerangkan sejelas mungkin isinya. Kesimpulan atau pendapat sebagai hasil pemikiran dari saksi sendiri bukan merupakan kesaksian.

Dalam menilai suatu kesaksian, Wicipto Setiadi berpendapat, bahwa hakim hendaknya memperhatikan hal-hal sebagai berikut:
a. alasan-alasan saksi untuk memberikan keterangan;
b. perikehidupan, kedudukan, dan martabat saksi dalam masyarakat setempat dan segala sesuatu yang dapat mempengaruhi saksi dalam memberikan keterangan;
c. kesesuaian antara kesaksian yang satu dengan kesaksian yang lainnya;
d. kesesuaian kesaksian dengan suatu alat bukti lainnya yang diajukan dalam perkara itu.

Penilaian kekuatan bukti keterangan seorang saksi mengenai suatu peristiwa yang didengarnya dari orang lain, diserahkan sepenuhnya kepada pertimbangan hakim.

Sehubungan dengan uraian di atas, terdapat perbedaan antara keterangan saksi dengan keterangan ahli. Perbedaan itu diantaranya, adalah:

4. Pengakuan para pihak;

Pengakuan adalah keterangan sepihak dari salah satu pihak dalam suatu perkara, dimana ia mengakui apa yang dikemukakan oleh pihak lawan atau sebagian dari apa yang dikemukakan oleh pihak lawan.

Dalam hukum acara perdata Pasal 174 dan 175 HIR dikenal 2 (dua) macam pengakuan, yakni pengakuan yang diberikan di depan persidangan dan pengakuan yang diberikan diluar persidangan. Yang membedakan kedua macam pengakuan ini adalah nilai pembuktiannya.

Pengakuan yang diberikan di depan persidangan oleh pihak yang bersengketa sendiri atau oleh wakilnya yang diberi kuasa secara khusus untuk itu mempunyai kekuatan bukti yang sempurna terhadap pihak yang memberikan pengakuan itu. Hal ini berarti hakim harus menganggap bahwa dalil-dalil yang telah diakui itu adalah benar, kendatipun belum tentu benar. Pengakuan seperti ini tidak dapat ditarik kembali kecuali berdasarkan alasan yang kuat dapat diterima oleh hakim sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 105 UU No. 5 Tahun 1986.

“pengakuan para pihak tidak dapat ditarik kembali kecuali berdasarkan alasan yang kuat dapat diterima oleh hakim”

Pengakuan yang diberikan diluar persidangan, nilai pembuktiannya diserahkan kepada pertimbangan hakim. Dengan perkataan lain, pengakuan yang diberikan di luar persidangan merupakan alat bukti bebas dan konsekuensinya hakim leluasa untuk menilai alat bukti tersebut. Atau bisa juga hanya menganggap hal itu sebagai alat bukti permulaan saja.
Hakim dalam menerima dan menilai suatu pengakuan harus secara keseluruhan. Hakim tidak boleh memisahkan pengakuan dari keterangan pembelaan yang menyertainya agar tidak merugikan pihak yang memberikan pengakuan. Hal ini dimaksudkan untuk melindungi pihak yang jujur, yang secara terus terang mengungkapkan dengan sebenarnya segala sesuatu yang telah terjadi.

5. Pengetahuan Hakim

Pasal 106 UU No. 5 Tahun 1986 menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan Pengetahuan hakim adalah hal yang diketahui dan diyakini kebenarannya. Melihat pada pengertian ini, maka pengetahuan hakim ini bisa juga diartikan sebagai apa yang dilihat oleh hakim dalam persidangan.

Mengenai pengelihatan hakim ini, ada yurisprudensi yang memperkuat bahwa pengelihatan hakim ini merupakan alat bukti. Yurisprudensi tersebut terdapat dalam Putusan Mahkamah

Agung tanggal 10 April 1957 Reg. No. 213 K/Sip/1955, yang antara lain menyatakan:
“Hakim-hakim berdasarkan Pasal 138 Ayat (1) bersambung dengan Pasal 164 HIR tidak ada keharusan mendengar penerangan seorang ahli, sedang pengelihatan hakim pada suatu tanda tangan di dalam sidang boleh dipakai hakim itu sebagai pengetahuan sendiri di dalam usaha pembuktian”

Berdasarkan uraian diatas, maka yang dimaksud dengan Pengetahuan Hakim adalah hal atau keadaan yang diketahuinya sendiri oleh hakim dalam sidang, misalnya hakim melihat sendiri pada waktu melakukan pemeriksaan setempat bahwa benar ada barang-barang Penggugat yang dirusak oleh Tergugat dan seberapa jauh kerusakannya itu.

Pedoman hakim dalam pembuktian telah diatur dalam Pasal 107 UU No. 5 Tahun 1986 yang berbunyi:

Hakim menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian beserta penilaian pembuktian, dan untuk sahnya pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya dua alat bukti berdasarkan keyakinan hakim.

Hakim menentukan apa yang harus dibuktikan, beban pembuktian beserta penilaian pembuktian diperlukan sekurang-kurangnya 2 (dua) alat bukti berdasarkan keyakinan hakim. Hal ini dimaksudkan dalam rangka usaha menemukan kebenaran materiil. Berbeda dengan sistem hukum pembuktian dalam hukum acara perdata maka dengan memperhatikan segala sesuatu yang terjadi dalam pemeriksaan tanpa tergantung pada fakta dan hal yang diajukan oleh para pihak, hakim Peradilan Tata Usaha Negara dapat menentukan sendiri:
a. Apa yang harus dibuktikan;
b. Siapa yang harus dibebani pembuktian, hal apa saja yang harus dibuktikan oleh hakim sendiri;
c. Alat bukti mana saja yang diutamakan untuk dipergunakan dalam pembuktian;
d. Kekuatan pembuktian bukti yang telah diajukan

DAFTAR PUSTAKA

BUKU

Hadjon, Philipus M, et.,al, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia (Introduction to the Indonesian Administratif Law), (Cet. Ketiga, Yogjakarta: Gadjah Mada University Press, 1994)

Mertokusumo, Sudikno, Hukum Acara Perdata Indonesia. Yogyakarta:Liberty, 1988.

Poerwadarminta, WJS, Kamus Umum Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 1982)

Surowidjojo, Arief T, Hukum, Demokrasi, dan Etika Lentera Menuju Perubahan, (Jakarta : Masyarakat Transparansi Indonesia, 2003)

Sutantio, Retno Wulan dan Iskandar Oeripkartawinata, Hukum Acara Perdata Dalam Teori dan Praktek, CV. Mandar Maju: Bandung, 1995

Wijoyo, Suparto, Karakteristik Hukum Acara Peradilan Administrasi, (Surabaya: Airlangga University Press, 1997

MAKALAH/JURNAL

Perhimpunan Ahli Hukum Indonesia, Majalah Hukum, 1958, No.1-2,

TESIS

Setiadi, Wicipto, Hukum Acara Pengadilan Administrasi Negara Tingkat Pertama, Tesis Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung.1991

PERUNDANG-UNDANGAN

Indonesia, KUH Perdata
Indonesia, Undang-Undang No.5 Yahun 1986 Undang-Undang No.9 Yahun 2004 Tentang Perubahan Undang-Undang No.5 Yahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Indonesia, Undang-undang nomor 14 Tahun 1970 Jo. Undang-undang nomor 4 Tahun 2004 Tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman
SEMA No. 2 Tahun 1991 tanggal 9 Juli 1991 tentang Petunjuk Pelaksanaan Beberapa ketentuan dalam UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN

INTERNET

www.santoslolowang.com, Suatu Tinjauan Tentang Hukum Pembuktian Dengan Pengakuan, diakses pada tanggal 1 Maret 2009

KRITERIA PUTUSAN HAKIM YANG IDEAL

2009-01-02T05:00:00.000-08:00

KRITERIA PUTUSAN HAKIM YANG IDEAL

(Menyelami Pandangan PROF.DR.BAGIR MANAN,SH.,MCL

(Ketua Mahkamah Agug RI) Mengenai Mutu Putusan Hakim)

Oleh :
TEGUH SATYA BHAKTI, SH.,MH[1].

"BERHATI-HATILAH TERHADAP 3 (TIGA) HAL YANG MERUSAK KEADILAN:

1. SIMPATI DAN KEBENCIAN, 2. KEKAYAAN DAN KEMISKINAN,

3. KEMULIAAN DAN KEHINAAN RAKYAT JELATA"
(NABI BESAR MUHAMMAD S.A.W)

A. PENDAHULUHAN

Sebagai salah satu unsur aparat penegak hukum, tugas Hakim sungguh sangat berat. Hakim diharapkan dapat menjadi benteng atau pelarian terakhir (the last resort) bagi para pencari keadilan (justiciable).[2] Dalam posisi seperti ini, Hakim dituntut harus mempunyai kemampuan profesional, serta moral dan integritas yang tinggi yang mencerminkan rasa keadilan, memberikan manfaat dan menjamin kepastian hukum.

Beratnya tanggung jawab Hakim disebabkan oleh karena Hakim dalam menjalankan tugas dan kewenangannya harus bertanggung jawab kepada Tuhan Yang Maha Esa, diri sendiri, para pihak, masyarakat, pengadilan yang lebih tinggi dan ilmu pengetahuan hukum. Mengingat beratnya tanggung jawab itu maka adanya profesionalisme dan integritas pribadi belumlah cukup, melainkan Hakim juga harus mempunyai iman dan taqwa yang baik, mampu berkomunikasi serta menjaga peran, kewibawaan dan statusnya dihadapan masyarakat. [3]

Tugas Hakim selain bersifat praktis rutin, juga bersifat ilmiah. Sifat tugas Hakim yang demikian ini, membawa konsekuensi bahwa Hakim harus selalu mendalami perkembangan ilmu hukum dan kebutuhan hukum masyarakat. Dengan cara itu, akan memantapkan pertimbangan-pertimbangan sebagai dasar penyusunan putusannya. Dengan cara ini pula Hakim dapat berperan aktif dalam reformasi hukum yang sedang dituntut oleh masyarakat saat ini.

Putusan Hakim sebagai proses akhir dalam penegakan hukum merupakan kegiatan yang paling problematis, dilematis dan mempunyai tingkat kontroversi yang tinggi. Upaya untuk mencari, menemukan dan menerapkan hukum inilah yang kerapkali menimbulkan rasa tidak puas di kalangan masyarakat.[4]

Dalam memeriksa dan memutus perkara Hakim memiliki kebebasan, namun, kebebasan Hakim tersebut dipengaruhi oleh banyak faktor seperti sistem pemerintahan, politik, ekonomi dan sebagainya. Kebebasan Hakim tersebut diberikan dalam rangka mengemban tugas untuk menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila dengan jalan menafsirkan hukum dan mencari dasar-dasar serta asas-asas yang jadi landasannya, melalui perkara-perkara yang dihadapkan kepadanya, sehingga keputusannya mencerminkan perasaan keadilan Bangsa dan Rakyat Indonesia.[5] Dengan kata lain, kebebasan Hakim berarti harus memperhatikan Pancasila, undang -undang, kepentingan para pihak dan ketertiban umum.

B. PUTUSAN SEBAGAI INSTRUMENT PERADILAN

Putusan adalah hakikat peradilan, inti dan tujuan dari segala kegiatan atau proses peradilan, memuat penyelesaian perkara yang sejak proses bermula telah membebani pihak-pihak. Dari rangkaian proses peradilan tidak satupun di luar putusan peradilan yang dapat menentukan hak suatu pihak dan beban kewajiban pada pihak lain, sah tidaknya suatu tindakan menurut hukum dan meletakkan kewajiban untuk dilaksanakan oleh pihak dalam perkara. Di antara proses peradilan hanya putusan yang menimbulkan konsekuensi krusial kepada para pihak.

Putusan Hakim menurut Sudikno Mertodikusumo adalah “…suatu pernyataan yang oleh Hakim, sebagai pejabat Negara yang diberi wewenang untuk itu, diucapkan dipersidangan dan bertujuan untuk mengakhiri atau menyelesaikan suatu perkara atau sengketa antara para pihak.[6]

C. KEDUDUKAN PUTUSAN

Teori "Reine Rechtslehre" atau "The pure theory of law" diterjemahkan dengan "teori hukum murni" yang terkenal dari Hans Kelsen dapat dipakai menentukan kedudukan putusan badan peradilan dalam sistem tata hukum sebagai sistem norma yang bertingkat. Ajaran tersebut hanya mau melihat hukum sebagai kaidah yang dijadikan objek ilmu hukum. Diakui bahwa hukum dipengaruhi oleh faktor-faktor politis, sosiologis, filosofis dan sebagainya, akan tetapi yang dikehendakinya adalah “teori yang murni” mengenai hukum. Setiap suatu kaidah hukum merupakan suatu susunan dari kaidah-kaidah (stufenbau). Dipuncak “stufenbau” terdapat “grundnorm” atau kaidah fundamental yang merupakan hasil pemikiran yuridis. Suatu tata kaidah hukum merupakan sistem kaidah-kaidah hukum secara hierarkis, yaitu: (1) Kaidah hukum dari konstitusi; (2) Kaidah hukum umum atau abstrak dalam undang-undang atau hukum kebiasaan; (3) Kaidah hukum individual atau kaidah hukum konkrit pengadilan.[7]

Lebih jauh Hans Kelsen menjelaskan: “Dalam menyelesaikan suatu sengketa antara dua pihak atau ketika menghukum seorang terdakwa dengan suatu hukuman, pengadilan menerapkan suatu norma umum dari hukum undang-undang atau kebiasaan. Tetapi secara bersamaan pengadilan melahirkan suatu norma khusus yang menerapkan bahwa sanksi tertentu harus dilaksanakan terhadap seorang individu tertentu. Norma khusus ini berhubungan dengan norma-norma umum, seperti undang-undang berhubungan dengan konstitusi. Jadi, fungsi pengadilan, seperti halnya pembuat undang-undang, adalah pembuat dan penerap hukum. Fungsi pengadilan biasanya ditentukan oleh norma-norma umum baik menyangkut prosedur maupun isi norma yang harus ia buat, sedangkan pembuat undang-undang biasanya ditentukan oleh konstitusi hanya menyangkut prosedur saja. Tetapi hanyalah suatu perbedaan derajat saja.[8]

Sehubungan dengan hal diatas, Otje Salman berpendapat bahwa “... hukum itu bersifat hierarkis artinya hukum itu tidak bersifat bertentangan dengan ketentuan yang lebih atas derajatnya. Dimana urutannya adalah sebagai berikut : yang paling bawah itu putusan badan pengadilan, atasnya undang-undang dan kebiasaan, atasnya lagi kontitusi dan yang paling atas disebutnya grundnorm. Kelsen tidak menyebutkan apa itu grundnorm, dan hanya merupakan penafsiran yuridis saja dan menyangkut hal-hal yang bersifat metayuridis.” [9]

Dengan demikian putusan badan peradilan adalah norma yang ditujukan kepada peristiwa konkrit yang disebut norma khusus. Norma khusus adalah penerapan dan pembentukan hukum yang bersandar kepada norma umum berupa undang-undang dan kebiasaan. Norma umum juga merupakan penerapan dan pembentukan hukum yang bersandar kepada norma dasar berupa konstitusi. Begitupun norma dasar bersandar kepada grundnorm (Hans Kelsen) yang bersifat metayuridis atau natural law (K.C. Wheare). Struktur norma dapat digambarkan sebagai berikut:[10]

Bagan Struktur Norma Hukum

Pendapat Otje Salman yang menggambarkan norma yang bersifat hierarkhis dalam arti hukum tidak bersifat bertentangan dengan ketentuan yang lebih atas derajatnya. Putusan pengadilan berada pada urutan paling bawah, dan di atasnya undang-undang dan kebiasaan, diatasnya lagi konstitusi dan yang paling atas disebutnya grundnorm.

Selanjutnya Hans Kelsen berpendapat bahwa Putusan pengadilan adalah suatu tindakan penerapan norma umum, dan dalam waktu yang bersamaan adalah pembentukan norma khusus, dan norma khusus tidak hanya mengikat bagi kasus tertentu yang ditanganinya, akan tetapi dapat melahirkan suatu norma yang umum pada kasus-kasus serupa yang mungkin harus diputus oleh pengadilan pada masa mendatang. Sebagaimana dijelaskan oleh Hans Kelsen: Putusan pengadilan dapat juga melahirkan suatu norma umum. Putusan pengadilan bisa memiliki kekuatan mengikat bukan hanya bagi kasus tertentu yang ditanganinya saja melainkan juga bagi kasus-kasus serupa yang mungkin harus diputus oleh pengadilan. Suatu putusan pengadilan bisa memiliki karakter sebagai yurisprudensi, yaitu putusan yang mengikat bagi putusan mendatang dari semua kasus yang sama. Namun demikian, suatu putusan dapat memiliki karakter sebagai yurisprudensi hanya jika putusan itu bukan merupakan penerapan suatu norma umum dari hukum substantif yang telah ada sebelumnya, hanya jika pengadilan bertindak sebagai pembuat peraturan.[11]

D. BEBERAPA PANDANGAN MENGENAI PUTUSAN HAKIM YANG IDEAL [12]

1. Putusan Hakim Dalam Perspektif Tuntutan Sosial

Secara sosiologis, struktur pengadilan beserta Hakim-Hakimnya tidak dapat dilepaskan dari struktur sosial masyarakatnya. Dengan adanya penilaian dari masyarakat mengenai output pengadilan berarti telah terjadi persinggungan antara lembaga peradilan dengan masyarakat di mana lingkungan peradilan itu berada. Implikasi dari penilaian masyarakat terhadap putusan pengadilan ter- sebut mengandung makna, bahwa pengadilan bukanlah lembaga yang terisolir dari masyarakatnya. Pengadilan tidak boleh memalingkan muka dari rasa keadilan dan nilai-nilai hukum yang hidup dan berkembang. Para Hakim senantiasa dituntut untuk menggali dan memahami hukum yang hidup dalam masyarakatnya.[13]

PAUL SCHOLTEN dalam karya terkenalnya Algemeen Deel menyebut aktivitas Hakim sebagai rechtsverfijning atau proses penghalusan hukum yang pada akhirnya juga terkenal sebagai rechtsvinding alias penemuan hukum. Pada hakekatnya keberadaan hukum yang terwadahkan sekalipun, juga harus selalu mengalami proses penghalusan dan penyempurnaan. Artinya, hukum tidak hanya bisa bersandar pada kekuasaan manusia yang statis saja. Hukum juga harus mampu mengikuti dinamika yang timbul akibat dari adanya hukum kodrati. Mengalir dari satu ruang ke ruang yang lain, dari satu waktu ke waktu yang lain.

Bagi penganut teori atau konsep yang dipengaruhi oleh pandangan sosial mengenai hukum akan berkata: “Hakim yang baik adalah Hakim yang memutus sesuai dengan kenyataan atau tuntutan sosial yang ada dalam masyarakat”.

Menurut pandangan ini, ketentuan hukum harus dinomorduakan, apabila perlu dikesampingkan. Gambaran pembuatan putusan Hakim sebagai kerja yuridis yakni menerapkan undang-undang saja bukanlah gambaran utuh tugas dan pekerjaan Hakim. Dengan demikian bekerjanya hukum di pengadilan bukanlah proses yuridis semata, melainkan suatu proses sosial yang lebih besar.

Pandangan ini menurut Bagir Manan terlalu sosial oriented, selain dapat menimbulkan ketidakpastian, putusan Hakim dapat menjadi sangat subjektif, sepenuhnya tergantung pada kemauan Hakim yang bersangkutan. Kepentingan masyarakat berubah, kepentingan yang satu berbeda dengan kepentingan yang lain, sehingga tidak ada konsistensi putusan. Orientasi sosial ini dapat pula merugikan kepentingan pencari keadilan. Harus diingat, kepentingan utama dalam suatu perkara (putusan) adalah kepentingan pencari keadilan (pihak-pihak yang berpekara), baru kemudian kepentingan masyarakat. Sangatlah baik kalau kepentingan pencari keadilan dan kepentingan masyarakat berjalan seiring, atau dapat saling memberi, atau sekurang-kurangnya tidak bertentangan satu sama lain. Apabila bertentangan, Hakim (putusan Hakim) wajib mengutamakan kepentingan pihak yang berpekara, karena merekalah yang mencari keadilan, merekalah yang secara langsung akan menerima konsekuensi putusan.[14]

Ada hal lain yang harus disadari oleh mereka yang sangat menekankan fungsi sosial hukum. Pandangan sosiologis seperti ini dapat bersifat totaliter yang hendak menundukkan kepentingan individual (pencari keadilan) dengan kepentingan sosial belaka. Sesuatu cara pandang yang kurang sesuai dengan tuntutan demokrasi, dan penghormatan hak-hak individu.

2. Putusan Hakim Dalam Perspektif Kepastian Hukum

Bagi penganut teori atau konsep yang dipengaruhi oleh kepastian mengenai hukum akan berkata: “Putusan Hakim yang baik adalah putusan yang menjamin kepastian hukum.”. Menurut pandangan ini, hukum harus diterapkan sebagaimana adanya. Tidak boleh ada pandangan pribadi dalam memutus perkara. Hukum adalah hukum. Apakah hukum yang diterapkan itu baik atau buruk, bukanlah tugas Hakim untuk menilai. Menilai adalah urusan etik dan urusan politik (pembentukan hukum). Pandangan ini ditunjang pula oleh asas universal bahwa Hakim wajib memutus perkara menurut hukum.

Dalam pandangan ini penggarapan hukum dilakukan dengan telaah undang-undang, yurisprudensi maupun literatur hukum ansich. Menurut pandangan kaum legalitas ini, penjabaran hukum dan keadilan adalah identik dengan undang-undang. Dengan demikian Hakim hanyalah corong undang-undang. Baginya, yang menjadi Hakim hanyalah apa yang menjadi bunyi undang-undang tersebut. Bagi masyarakat yang sudah maju dan berkembang, pandangan ini akan mempunyai banyak tantangan. Dalam prakteknya akan mudah terjadi diskrepansi (ketidakcocokan) antara hukum dengan kenyataan yang berlaku di masyarakat karena hanya menitikberatkan pada tercapainya kepastian hukum. [15]

Sehubungan dengan hal diatas, Bagir Manan berpendapat, bahwa pandangan ini (yang menekankan kepastian hukum) dapat dipandang sebagai terlalu normatif. Hukum, apalagi dipersempit menjadi hukum tertulis belaka, adalah hukum yang mencerminkan keadaan (sosial, ekonomi, politik), interest, dan berbagai latar belakang pada saat aturan itu lahir atau ditetapkan. Hukum semacam ini berhadapan dengan kenyataan-kenyataan baru yang mungkin berbeda dengan suasana hukum yang akan diterapkan. Menerapkan secara serampangan hukum tersebut demi kepastian hukum dapat berhadapan dengan rasa keadilan baik bagi pencari keadilan maupun masyarakat.

3. Putusan Hakim Dalam Perspektif Perpaduan Antara Tuntutan Sosial Dan Kepastian Hukum

“Ius est ars aequi et boni,” begitu jawab CELSUS ketika ditanyakan padanya arti hukum. Hukum adalah seni (dalam menerapkan) nilai kebaikan dan kepatutan.

Pendapat CELCUS diatas dapat dipakai sebagai dasar untuk memahami apabila terjadi pertentangan antara kepastian hukum dengan keadilan dan kemanfaatan masyarakat, dengan cara dikembalikan pada keadaan yang senyatanya terjadi dan apa yang dikehendaki oleh masyarakat.

Pendekatan hukum yang fungsional senantiasa mengukur norma hukum dengan mendasarkan pada efektivitasnya dan bagaimana bekerjanya hukum dalam masyarakat. Cara berpikir fungsional adalah berpikir dalam kasus dan tidak semata-mata hanya mendasarkan pada suatu tatanan yang menghendaki status quo. Oleh karena itu, keadilan dan kemanfaatan sosial masyarakat akan selalu dikedepankan. Dengan demikian, dalam penegakan hukumnya rumusan undang-undang tidak hanya dipahami sebatas bunyi undang-undang.

Melalui pendekatan yang fungsional ini, hukum menjadi satu sistem yang terkait dengan sistem lain di luar hukum. Dengan demikian, pasal-pasal yang ada dalam undang-undang tidak hanya dianggap sebagai pasal yang mati (dan memang demikian seharusnya), akan tetapi hendaknya dilihat dan dipahami sebagai satu rumusan yang senantiasa dapat dijabarkan untuk mewujudkan kehendak dari undang-undang itu sendiri. Bahkan apabila hukum dilihat sebagai suatu sistem yang mempunyai tujuan tertentu, maka rumusan pasal-pasal yang ada haruslah dilihat sebagai wahana untuk mewujudkan tujuan tersebut.

Proses mengadili -- dalam kenyataannya -- bukanlah proses yuridis semata. Proses peradilan bukan hanya proses menerapkan pasal-pasal dan bunyi undang-undang, melainkan proses yang melibatkan perilaku-perilaku masyarakat dan berlangsung dalam suatu struktur sosial tertentu.
Sehubungan dengan diatas, menurut Cardozo, bahwa dalam hal ada aturan hukum namun terjadi pertentangan antara kepastian hukum dengan keadilan dan kemanfaatan masyarakat, tugas Hakim adalah menafsirkan aturan tersebut agar hukum tersebut dapat sesuai dengan keadaan-keadaan baru. Dengan menafsirkan maka dapat dipertemukan antara kepentingan kepastian (putusan berdasar hukum), dan kepentingan sosial dengan memberi makna baru terhadap hukum yang ada.[16] Dalam kerangka yang lebih luas, aktualisasi aturan hukum dilakukan dengan menemukan hukum (rechtsvinding, legalfinding) yang meliputi menemukan aturan hukum yang tepat, menafsirkan, melakukan konstruksi, dan lain sebagainya.

4. Putusan Hakim Dalam Perspektif Intelektual

Selain berbagai pilihan konseptual diatas, dari perspektif intelektual, didapati kesulitan lain menjadi Hakim yang baik. Dalam konteks ini dapat dipertanyakan, yang manakah yang lebih utama: ”apakah yang dikedepankan aspek pertanggungjawaban atau aspek kepuasan pencari keadilan dan atau masyarakat”?

Jawaban yang ideal bagi pertanyaan diatas menurut Bagir Manan adalah bahwa: “Hakim yang baik adalah yang mampu memadukan antara pertanggungjawaban dengan kepuasan”. Pendekatan sinkritik seperti ini hanya memberi penyelesaian rukhaniah atau konseptual belaka bukan kenyataan. Dalam kenyataan, suatu putusan yang bertanggungjawab mungkin sekali tidak memuaskan pencari keadilan atau masyarakat. Suatu putusan bertanggungjawab bukan menyangkut memuaskan atau tidak memuaskan, menyenangkan atau tidak menyenangkan. Suatu putusan bertanggungjawab adalah putusan yang mempunyai tumpuan-tumpuan konsep yang kuat, dasar hukum yang kuat. Alasan-alasan dan pertimbangan-pertimbangan (hukum dan atau non hukum) yang kuat. Orang boleh berbeda terhadap putusan semacam ini, tetapi tidak ada yang dapat menyalahkan karena diputus atas dasar konsep yang kuat. Jadi, harus dibedakan antara pertanggungjawaban dengan rasa puas atau tidak puas terhadap suatu putusan. Pertanggungjawaban adalah untuk Hakim. Puas atau tidak puas untuk pencari keadilan.[17]

Dalam perspektif intelektual ini, Hukum dipandang bukan sebagai bunyi tetapi pengertian. Pengertian hukum dapat diketemukan dalam konteks masa lalu (historical), atau dalam konteks kekinian (contemporary) atau dalam konteks masa depan (futurity),[18] sedangkan Hakim dipandang sebagai aparat penegak hukum, sebagaimana layaknya manusia pada umumnya, yang telah dilengkapi dengan modalitas berupa rasio, suara hati, dan intuisi.[19]

Sekalipun kesadaran hukum diabstraksi melalui proses rasional, namun kinerja rasio ini harus mendapat masukan terus-menerus dari suara hati dan intuisinya. Penalaran ilmu hukum (sebagai ilmu praktis) tidak boleh terjebak pada pemanfaatan salah satu modalitas belaka, yakni rasio. Ketiga modalitas itu (rasio, suara hati, dan intuisi) harus dikerahkan bersama-sama. Rasio memang diperlukan untuk menjustifikasi suatu putusan melalui parameter-parameter keilmiahan ilmu hukum. Namun rasio juga harus bekerja sama dengan suara hati dan intuisinya dalam rangka menangkap kesadaran hukum masyarakatnya. Di tangan Hakim, ilmu hukum menjadi suatu kiat (ars), bukan sekadar ilmu dogmatis. [20]

Dalam teori membuat putusan, van Apel Doorn mengatakan, bahwa hukum itu a logis, tetapi penggarapannya logis. Mengapa a logis karena hukum itu normatif dan mengandung nilai, karena mengandung nilai maka sarat dengan emosi. Emosi bukan berarti marah, melainkan ketajaman emosional atau kecerdasan emosional. Lebih lanjut, argumentasi hukum dalam suatu putusan pengadilan selain memuat mengenai pertimbangan hukum juga memuat diktum putusan. Pertimbangan putusan Hakim berkaitan dengan hukum materiil dan hukum formil, sedangkan putusannya sendiri dalam kaitannya dengan manajemen berkaitan dengan IQ (Intelectual Quotient), tidak semata-mata rasional saja, tetapi rasa itu harus ada hati nurani dan intuisi.

5. Putusan Hakim Dalam Perspektif Hukum Islam

Dalam hukum Islam, masalah putusan tidaklah berbeda dengan arti atau makna yang terdapat dalam hukum nasional, yang masih berbau hukum Eropa Continental. Putusan Hakim adalah merupakan suatu hukum atau undang-undang yang mengikat antara para pihak yang bersangkutan, sedangkan menurut hukum Islam adalah suatu hak bagi mahkum-lah (pihak yang dimenangkan) dari mahkum-alaih (pihak yang dikalahkan), jadi tidaklah ada perbedaan.[21]
Mengambil suatu putusan oleh para hakim, dalam hukum Islam adalah merupakan suatu perintah dan begitu juga isi dari pada putusan itu haruslah ditaati oleh para muslim, hal ini sesuai dengan firman Allah pada surat An-Nisaa' ayat 58-59, yang mengatur sebagai berikut :

"Sesungguhnya Allah memerintahkan kepada kamu supaya menunaikan amanat kepada ahlinya (rakyat umum) dan apabila kamu (para hakim) hendak memutuskan sesuatu hukum diantara manusia hendaklah memutuskan itu adil. Sesungguhnya amat baik pelajaran yang diajarkan oleh Allah, sesungguhnya Allah Maha Mendengar dan Maha Melihat”.

"Hai orang- orang yang beriman taatilah (hukum) Allah dan taatilah (hukum) pesuruh-Nya dan taatilah (hukum yang dibuat oleh) ulul amri kamu (sesuai dengan hukum Allah dan hukum pesuruh-Nya itu) dan jika timbul kembali pertentangan di antara kamu (dan ulul amri kamu) kembalikan hal itu semua (hukum) Allah dan (hukum) pesuruh-Nya itu, jika kamu masih percaya pada Allah dan hari kemudian. Demikian itulah jalan yang terbaik dan terindah".[22]

Dari ayat tersebut diatas dapat dilihat bahwa hakim dalam mengambil suatu putusan itu, disamping berdasarkan kepada ketentuan yang terdapat dalam Al-Qur'an dan Hadist juga melihat ketentuan yang dibuat oleh para pemuka agama atau pimpinan, dan apabila terjadi pertentangan kembalilah kepada hukum Allah (Al-Qur'an).

Disamping dasar untuk mengambil suatu putusan pada ayat tersebut diuraikan tentang kewajiban untuk mentaati hukum atau putusan yang ditetapkan oleh hakim. Dengan demikian jelas bahwa putusan hakim itu mempunyai daya ikat atas orang yang bersengketa.

Dalam suatu hadist ada suatu larangan bagi seorang hakim untuk tidak memutus dalam sesuatu perkara kalau sedang marah atau emosi, dan dalam keadaan tidak sempurna jalan pikirannya. Hal ini sesuai dengan hadist yang diriwayatkan oleh Jama'ah sebagai berikut yang artinya :"Janganlah hakim menghukum antara dua orang sewaktu dia sedang marah".[23]

Dari hadis tersebut bisa diambil suatu kesimpulan bahwa larangan untuk mengambil suatu keputusan tersebut adalah agar jangan sampai terjadi keputusan yang kurang adil.

Seorang hakim dalam memutuskan suatu pertikaian diantara manusia, landasan hukum yang dipergunakan adalah sebagaimana yang disebutkan dalam kitab-kitab Fiqih Islam, yaitu nash-nash yang pasti ketetapan adanya dan pasti petunjuk hukumnya dari Al-Qur'an dan sunnah serta hukum-hukum yang telah disepakati oleh ulama. Dengan demikian putusan itu baru sempurna dalam hukum Islam.

E. PENUTUP

Berlakunya hukum di tengah-tengah masyarakat, mengemban tujuan untuk mewujudkan keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan sosial bagi masyarakat. Tidak dipungkiri memang, apabila keadilan yang lebih ditonjolkan maka akan terjadi dilema dengan sisi kepastian hukum. Apabila terjadi benturan antara keadilan dan kepastian hukum, maka dapatlah dilihat bagaimana kemanfaatan putusan pengadilan bagi masyarakat.

Untuk menuju pada cita-cita pengadilan sebagai pengayom masyarakat, maka pengadilan harus senantiasa mengedepankan keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan sosial bagi masyarakat dalam setiap putusan yang dibuatnya.

Dalam mewujudkan cita-cita di atas, Hakim memegang peran sentral. Baik atau buruknya citra pengadilan banyak tergantung pada putusan yang dibuat oleh para Hakim. Dalam membuat putusan tersebut, Hakim tidak hanya terlingkupi oleh faktor yuridis saja, melainkan terlingkupi pula oleh variabel sosiologis yang amat komplek.

Mutu putusan para Hakim berbanding lurus dengan peningkatan profesionalisme mereka. Dari sudut kompetensi-keras (hard competence), profesionalisme Hakim diukur antara lain dari mutu putusannya. Putusan atas suatu perkara ditentukan oleh penguasaan si Hakim atas bidang-bidang keilmuwan yang relevan.

Dengan penekanan pada Hakim akan penguasaan bidang spesialisasi tertentu yang lebih optimal dan spesifik akan materi persidangan, dapat diharapkan putusan Hakim menjadi lebih tinggi kualitasnya.

DAFTAR PUSTAKA

BUKU

Bakry, Hasbullah Pedoman Islam di Indonesia, Universitas Indonesia Pers: Jakarta: 1988

Kelsen, Hans, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara (General Theory of Law and State) diterjemahkan oleh raisul Muttaqien, Cet. Pertama, (Penerbit Nusamedia & Penerbit Nuansa: bandung, 2006)

Manan, Bagir, Menjadi Hakim Yang Baik Pusdiklat Teknis Peradilan Balitbang Diklat Kumdil MA-RI: Jakarta, 2008

Mertodikusumo, Sudikno, Hukum Acara Perdata , (Liberty: Yogjakarta, 1988) hal 167

Salam Madku, Muhammad, Peradilan Dalam Islam, Binas Ilmu, Surabaya, 1990

Salman, Otje, Sosiologi Hukum, Suatu Pengantar, Armico, Bandung, 1987

Soekanto, Soerjono, Pengantar Penelitian Hukum, Penerbit Universitas Indonesia (UI-Press), Jakarta, 1986

DISERTASI
Fachruddin, Irfan, Konsekuensi Pengawasan Peradilan TUN Terhadap Tindakan Pemerintah, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2003

DATA PENELITIAN
Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia, Laporan Akhir Rekrutmen Dan Karir Di Bidang Peradilan, Disusun Oleh Kelompok Kerja A.2 Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogjakarta, 10 Januari 2003

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Indonesia, UU No. 4 Tahun 2004 Tentang Kekuasaan KeHakiman.

INTERNET
Shidarta, Putusan Hakim dengan Rasa Hayat Historis, http://www.Dr.Shidarta,SH,M.,Hum.htm, diakses pada tanggal 11 Juni 2008

Zudan Arif Fakrulloh, Hakim SosiologI, Hakim Masa Depan, http://www.indomedia.com/bernas/9708/26/UTAMA/26opi.htm, diakses pada tanggal 11 Juni 2008

[1] Hakim Pengadilan Tata Usaha Negara Banjarmasin
[2] Komisi Hukum Nasional Republik Indonesia, Laporan Akhir Rekrutmen Dan Karir Di Bidang Peradilan, Disusun Oleh Kelompok Kerja A.2 Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogjakarta, 10 Januari 2003, page.iii
[3] Ibid
[4] Zudan Arif Fakrulloh, Hakim Sosiologi, Hakim Masa Depan, http://www.indomedia.com/bernas/9708/26/UTAMA/26opi.htm, diakses pada tanggal 11 Juni 2008
[5] Penjelasan Pasal 1 UU No. 4 Tahun 2004 Tentang Kekuasaan Kehakiman.
[6] Sudikno Mertodikusumo, Hukum Acara Perdata , (Liberty: Yogjakarta, 1988) hal 167
[7] Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, Penerbit Universitas Indonesia (UI-Press), Jakarta, 1986, hal. 127-128.
[8] Hans Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara (General Theory of Law and State) diterjemahkan oleh raisul Muttaqien, Cet. Pertama, (Penerbit Nusamedia & Penerbit Nuansa: bandung, 2006), hal. 193
[9] Otje Salman, Sosiologi Hukum, Suatu Pengantar, Armico, Bandung, 1987, hal.. 11.
[10] Irfan Fachruddin, Konsekuensi Pengawasan Peradilan TUN Terhadap Tindakan Pemerintah, Disertasi Program Pascasarjana Universitas Padjadjaran, 2003, Hal. 252
[11] Hans Kelsen, Op., Cit, hal. 194
[12] Disarikan dari Makalah Bagir Manan, Menjadi Hakim Yang Baik, Makalah pertama kali disampaikan sebagai ceramah untuk calon-calon Hakim, di Malang, 7 Desember 2006, dan telah dipublikasikan oleh Pusdiklat Teknis Peradilan Balitbang Diklat Kumdil MA-RI: Jakarta, 2008, hal. 3-8
[13] Zudan Arif Fakrulloh, Op., Cit
[14] Bagir Manan, Ibid
[15] Zudan Arif Fakrulloh, Op., Cit
[16] Cardozo adalah seorang Hakim Agung (Judicial Process) yang juga adalah guru besar, dikutip dari Bagir Manan, Op., Cit, hal. 5
[17] Ibid., hal. 7
[18] Ibid
[19] Shidarta, Putusan Hakim dengan Rasa Hayat Historis, http://www.Dr.Shidarta,SH,M.,Hum.htm, diakses pada tanggal 11 Juni 2008
[20] Ibid
[21] Muhammad Salam Madku, Peradilan Dalam Islam, Binas Ilmu, Surabaya, 1990, hal. 127
[22] Hasbullah Bakry, Pedoman Islam di Indonesia, Universitas Indonesia Pers: Jakarta: 1988, hal. 337
[23] Sulaiman Rasjid, Fiqih Islam, Cetakan XVII, Attahiryah: Jakarta: 1976, hal. 447

POLA HUBUNGAN MAHKAMAH AGUNG DAN KOMISI YUDISIAL MENURUT AMANDEMEN UUD 1945

2009-01-02T04:55:00.000-08:00

POLA HUBUNGAN MAHKAMAH AGUNG
DAN KOMISI YUDISIAL
MENURUT AMANDEMEN UUD 1945
(Studi Tentang Peranan Komisi Yudisial Dalam Menjaga Kekuasaan Kehakiman Pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-IV/2006)

OLEH:

TEGUH SATYA BHAKTI,SH.,MH[1]
[1] Hakim Pratama Madya di Pengadilan Tata Usaha Negara Banjarmasin

"Wahai orang-orang yang beriman, jadilah kamu orang yang benar-benar penegak keadilan, menjadi saksi karena Allah biarpun terhadap dirimu sendiri atau ibu bapa dan kaum kerabatmu. Jika ia kaya ataupun miskin, maka Allah lebih tahu kemaslahatannya. Maka janganlah kamu mengikuti hawa nafsu karena ingin menyimpang dari kebenaran. Dan jika kamu memutar balikkan (kata-kata) atau enggan menjadi saksi, maka sesungguhnya Allah adalah Maha Mengetahui segala apa yang kamu kerjakan".

(Surat 4. An Nisaa' Ayat 135)

A. PENDAHULUAN

Pasal 1 Ayat (3) UUD 1945 menegaskan bahwa Indonesia adalah Negara hukum. Artinya negara diselenggarakan atas dasar hukum, atau sering juga disebut negara hukum (rechtstaat), tidak atas dasar kekuasaan belaka (machstaat).[2] Mengenai negara hukum dalam Konstitusi RIS 1949 tercantum pada Bab I Bagian 1 Pasal 1 Ayat (1), lengkapnya berbunyi, “Republik Indonesia Serikat yang merdeka dan berdaulat ialah satu negara hukum yang demokrasi dan berbentuk federasi”. Pada UUD Sementara 1950 disebutkan pada Bab I Bagian 1 Pasal 1 Ayat (1), lengkapnya berbunyi, “Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokratis dan berbentuk kesatuan”.

Arti negara hukum tidak terpisahkan dari pilarnya yaitu kedaulatan hukum. Konsep kedaulatan hukum (rechtssouvereiniteit) disetiap negara-negara termasuk Indonesia yang menganut konsep negara hukum, mempunyai arti bahwa hukum yang berdaulat, yang berarti bahwa segala tidakan dari pemerintahan harus berdasar atas hukum (the rule of law).[3]

Sejalan dengan ketentuan tersebut diatas maka salah satu prinsip Negara hukum adalah adanya jaminan penyelenggaraan kekuasaan kehakiman yang merdeka, bebas dari pengaruh kekuasaan lainnya untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.[4]

Walaupun dari sejak berdirinya, Indonesia tidak menganut teori pemisahan kekuasaan, akan tetapi dalam konstitusi-konstitusi yang berlaku dan pernah berlaku telah dianut adanya kekuasaan kehakiman yang terpisah dari kekuasaan-kekuasaan lain. Seperti diketahui, sejak berdirinya Negara Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945 telah berlaku:
1. Undang-Undang Dasar 1945;
2. Konstitusi Republik Indonesia Serikat 1949;
3. Undang-Undang Dasar Sementara 1950;
4. Undang-Undang Dasar 1945 Amandemen.

Dalam Perubahan Undang-Undang Dasar 1945 yang berlaku sekarang ini, Kekuasaan Kehakiman (The judicial Power) diatur dalam BAB IX Tentang Kekuasaan Kehakiman. Perubahan Undang-Undang Republik Indonesia Dasar 1945 telah membawa perubahan dalam kehidupan ketatanegaraan khususnya dalam pelaksanaan Kekuasaan Kehakiman. Berdasarkan perubahan tersebut ditegaskan bahwa kekuasaan kehakiman dilaksanakan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam Lingkungan Peradilan Umum, Lingkungan Peradilan Agama, Lingkungan Peradilan Militer, Lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.[5]

Mahkamah Konstitusi terbentuk untuk menangani perkara tertentu di bidang ketatanegaraan. Mahkamah Konstitusi sesuai ketentuan Pasal 24C Ayat (1) UUD 1945 yang dirinci dalam Pasal 10 Ayat (1) huruf a Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, mempunyai wewenang menguji Undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. sedangkan keberadaan Mahkamah Agung bertujuan untuk menyelenggarakan peradilan sehingga dapat tercipta penegakkan hukum dan peradilan. Oleh karena hal tersebut dapat dikatakan bahwa MA-lah yang berperan sangat banyak dalam proses penegakkan hukum dan keadilan di negara ini.

Selain perubahan yang menyangkut kelembagaan penyelenggaraan kekuasaan kehakiman sebagaimana dikemukakan di atas, UUD 1945 telah mengintroduksi suatu lembaga baru yang berkaitan erat dengan penyelenggaraan kekuasaan kehakiman (judicative power) yaitu Komisi Yudisial.

Lahirnya Komisi Yudisial dilatarbelakangi oleh kenyataan bahwa pengawasan terhadap Mahkamah Agung, hakim-hakim agung, dan semua hakim secara internal lemah, serta tidak ada lagi lembaga pengawasan internal yang bisa dipercaya.

Menurut A. Ahsin Thohari, argumen utama bagi terwujudnya (raison d'atre) Komisi Yudisial di dalam suatu Negara hukum, adalah: [6]

komisi Yudisial dibentuk agar dapat melakukan monitoring yang intensif terhadap kekuasaan kehakiman dengan melibatkan unsur-unsur masyarakat dalam spektrum yang seluas-luasnya dan bukan hanya monitoring secara internal;

komisi Yudisial menjadi perantara (mediator) atau penghubung antara kekuasaan pemerintah (executive power) dan kekuasaan kehakiman (judicial power) yang tujuan utamanya adalah untuk menjamin kemandirian kekuasaan kehakiman dari pengaruh kekuasaan apapun juga khususnya kekuasaan pemerintah;
dengan adanya Komisi Yuidisial, tingkat efisiensi dan efektivitas kekuasaan kehakiman (judicial power) akan semakin tinggi dalam banyak hal, baik yang menyangkut rekruitmen dan monitoring hakim agung maupun pengelolaan keuangan kekuasaan kehakiman;
terjaganya konsistensi putusan lembaga peradilan, karena setiap putusan memperoleh penilaian dan pengawasan yang ketat dari sebuah lembaga khusus (Komisi Yudisial); dan
dengan adanya Komisi Yudisial, kemandirian kekuasaan kehakiman (Judicial power) dapat terus terjaga, karena politisasi terhadap perekrutan hakim agung dapat diminimalisasi dengan adanya Komisi Yudisial yang bukan merupakan lembaga politik, sehingga diasumsikan tidak mempunyai kepentingan politik.

Kebutuhan akan pengawasan eksternal yang terkandung dalam Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga), menurut sejarah perumusannya (Rapat PAH III dan PAH I Badan Pekerja MPR RI sejak Sidang Umum I tahun 1999 hingga Sidang Tahunan 2002), dipicu oleh kondisi Hakim Agung dan Hakim pada umumnya yang pada masa itu dipandang tidak tersentuh oleh pengawasan. Hal tersebut telah mengemuka selama proses amandemen UUD 1945 berlangsung, yang disertai tuntutan dari berbagai lapisan masyarakat dikarenakan tidak efektifnya pengawasan internal oleh MA.

Ketentuan Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga), yang menegaskan bahwa: Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim.

Susunan, kedudukan dan keangotaan Komisi Yudisial diatur lebih lanjut dalam Undang Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (selanjutnya disebut UUKY).

Lahirnya UUKY tersebut didalam prakteknya telah menimbulkan ketegangan antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial, Awal dan pokok persoalan yang memicu ketegangan tersebut adalah perbedaan penafsiran terhadap yurisdiksi tugas pengawasan perilaku hakim.

Pasal 13 UUKY menegaskan, bahwa KY mempunyai wewenang:
a. mengusulkan pengangkatan Hakim Agung kepada DPR; dan
b. menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta menjaga perilaku hakim.

Pasal 20 UUKY menegaskan bahwa, Dalam melaksanakan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf b KY mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta menjaga perilaku hakim.

Terhadap ketentuan Pasal 13 huruf b dan Pasal 20 diatas, KY menganggap bahwa dalam melakukan pengawasan terhadap hakim sudah barang tentu haruslah berlandaskan kekuasaan yang diberikan oleh Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) yang dijabarkan dalam Pasal 22 Ayat (1) UUKY. "Bahwa semua pemeriksaan yang dilakukan KY didasarkan pada UU KY dan Peraturan yang dibuat dan dibentuk KY berdasarkan delegasi atau atribusi kekuasaan, termasuk memasuki wilayah teknis-yudisial peradilan dengan membaca dan mengkaji putusan hakim yang bersangkutan, hal tersebut sebagai pintu masuk (entry point)".

Sebab secara universal telah diterima oleh masyarakat beradab bahwa kehormatan dan keluhuran martabat seorang hakim dapat dilihat dari putusan yang dibuatnya. KY bukan saja mengawasi perilaku hakim di luar pengadilan tapi juga mengawasi perilaku hakim dalam melaksanakan tugas peradilan agar tidak terjadi korupsi (judicial corruption) yang saat ini menjadi masalah nasional yang perlu diberantas. KY berpendapat bahwa objek pengawasan meliputi seluruh hakim.Tidak terkecuali Hakim Agung dan Hakim Mahkamah Konstitusi. Hal ini berdasarkan ketentuan Pasal 20 dan Pasal 1 angka 5 UUKY.

Selanjutnya terhadap ketentuan tersebut, MA menganggap bahwa secara universal kewenangan pengawasan oleh KY tidak menjangkau hakim agung, karena KY adalah mitra MA dalam pengawasan terhadap para hakim pada lingkungan badan-badan peradilan di bawah MA. Dan pengawasan perilaku oleh KY tidak termasuk pengawasan atas putusan hakim (dan eksekusi putusan). Pengawasan terhadap putusan (teknis yudisial) adalah wewenang MA. Sebab, jika hal tersebut dilakukan oleh KY dapat mengancam independensi hakim. Menurut MA "pengawasan terhadap perilaku Hakim" hanyalah merupakan media dengan tujuan pokoknya adalah "dalam rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta menjaga perilaku Hakim". semestinya "media pengawasan" haruslah dilakukan dan didasarkan atas semangat itikad baik (good faith), bukannya justru dijadikan media untuk memasuki substansi/wilayah tehnis penyelesaian perkara, yang bukan menjadi tugasnya KY, dan kemudian merekomendasikan pemberhentian Hakim, hal tersebut adalah merupakan bentuk perbuatan yang bukan saja mengintervensi dan mengintimidasi bahkan cenderung telah merusak sistem (lembaga peradilan yang memiliki kemerdekaan yang dijamin oleh konstitusi dan bersifat universal).

Pengawasan yang dilakukan oleh Komisi Yudisial, dengan mempergunakan pendekataan "kekuasaan" dengan semata-mata mempergunakan kekuasaannya yang diatur di dalam UUKY, tanpa mau melihat Peraturan Perundang-undangan yang lain, yang seharusnya juga menjadi acuan dan pedoman kerja bagi jajaran Komisi Yudisial, telah mengakibatkan sepak terjang KY telah melampaui batas wewenangnya, sehingga sangat meresahkan serta mengganggu, kinerja para Hakim.

Terhadap hal ini, perlu kiranya ada suatu kejelasan mengenai segi sifat hubungan MA dan KY menurut Perubahan UUD 1945 yang menurut Penulis sangat penting untuk dikaji secara teoritis menurut Sistem Ketatanegaraan Republik Indonesia. Penulis berharap sumbangan pemikiran ini dapat bermanfaat dan berguna bagi MA dan KY dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim sebagaimana yang diamanatkan oleh Perubahan UUD 1945.

B. PERUMUSAN MASALAH

Dalam penulisan makalah ini, permasalahan-permasalahan yang akan dibahas adalah:
Bagaimanakah sistem pemerintahan Negara Indonesia?
Bagaimanakah kedudukan dan wewenang Mahkamah Agung dalam sistem ketatanegaraan Indonesia?
Bagaimanakah Kedudukan Dan Fungsi Komisi Yudisial Menurut Undang-Undang Dasar 1945?
Bagaimanakah Pola Hubungan Antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial Pasca Amandemen Undang-Undang Dasar 1945?

C. PEMBAHASAN

a. Sistem Pemerintahan Negara

Rozikin Daman menyebutkan bahwa hubungan tata kerja antar lembaga negara sebagai satu kesatuan dalam penyelenggaraan kehidupan negara menimbulkan Sistem ketatanegaraan.[6] Sistem ketatanegaraan suatu negara dapat diketahui dari Undang-Undang Dasarnya sepanjang negara itu mempunyai Undang-Undang Dasar.[7] Berdasarkan hal tersebut cakupan Sistem ketatanegaraan sangat luas, karena dapat meliputi organisasi negara dan hubungan tata kerja antar lembaga negara sebagai satu kesatuan. Konsepsi Sistem ketatanegaraan yang dimaksud dalam makalah ini akan dibatasi pada kelembagaan negara tingkat pusat, terutama hubungan eksekutif dan legislatif yang selanjutnya dapat disebut sebagai Sistem pemerintahan.

Istilah sistem pemerintahan merupakan gabungan dari 2 (dua) kata, yaitu “sistem” dan “pemerintahan”. Menurut Musanef, sistem merupakan suatu sarana untuk menguasai keadaan dan pekerjaan agar dalam melaksanakan tugas dapat teratur, jadi sistem adalah suatu tatanan dari hal-hal yang saling berkaitan dan berhubungan, sehingga membentuk suatu kesatuan dan satu keseluruhan.[8] Menurut Prajudi, sistem adalah jaringan prosedur-prosedur yang berhubungan satu sama lain menurut skema atau pola yang bulat untuk menggerakkan suatu fungsi yang utama dari suatu usaha atau urusan.[9] Sedangkan Sri Soemantri berpendapat sistem adalah sekelompok bagian-bagian yang bekerja bersama-sama untuk melakukan suatu maksud, apabila salah satu bagian rusak atau tidak dapat menjalankan tugasnya maka maksud yang hendak dicapai tidak akan terpenuhi atau setidak-tidaknya sistem yang telah terwujud akan mendapat gangguan.[10]

Menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia yang disusun oleh W.J.S Poerwardarminta, yang dimaksud dengan sistem adalah:[11]
"Sekelompok bagian-bagian (alat, dsb) yang bekerja bersama-sama untuk melakukan sesuatu maksud, misalnya; (1) Sistem urat syaraf dalam tubuh; sistem pemerintahan; (2) Sekelompok dari pendapat, peristiwa, kepercayaan dan sebagainya yang disusun dan diatur baik-baik, misalnya filsafat; (3) Cara (metode) yang teratur untuk melakukan sesuatu, misalnya pengajaran bahasa."

Sedangkan pemerintahan berasal dari kata “pemerintah” yang dalam bahasa Inggris dikenal dengan government, yang mempunyai 2 (dua ) arti, yaitu dalam arti sempit dan dalam arti luas.
Pemerintahan merupakan fungsi pemerintah. Pemerintah dalam arti sempit ialah badan yang khusus berfungsi sebagai pelaksana kekuasaan pemerintahan negara (fungsi eksekutif). Pemerintah dalam hal ini ditentukan dalam hukum positif, khususnya dalam Undang-undang Dasar atau Konstitusi negara yang bersangkutan. Sedangkan pengertian Pemerintah dalam arti luas meliputi semua badan yang berfungsi melaksanakan kekuasaan negara (eksekutif, legislatif, yudikatif dan sebagainya). Banyaknya badan serta kekuasaan apa yang dilaksanakan oleh masing-masing badan dalam hal ini juga ditentukan dalam hukum positif negara yang bersangkutan, khususnya dalam Undang-undang Dasar atau Konstitusinya.[12]

Berdasarkan uraian di atas, maka pengertian “sistem pemerintahan” dapat dirumuskan sebagai berikut:[13]
"Segala sesuatu yang merupakan perbuatan pemerintah yang dilakukan oleh organ-organ atau lembaga-lembaga negara, seperti; legislatif, eksekutif, yudikatif dan sebagainya, dimana lembaga-lembaga negara tersebut saling bekerjasama dan berhubungan secara fungsional dalam menyelenggarakan kepentingan rakyat".

Sistem pemerintahan yang dianut suatu negara, sangat berpengaruh terhadap pembagian kekuasaan. Dalam hal pembagian kekuasaan negara, menurut Ismail Sunny, UUD 1945 hanya mengenal pembagian kekuasaan (division of power) bukan pemisahan kekuasaan (separation of power). [14]

Dengan demikian dapat diartikan bahwa skema kelembagaan berdasarkan pembagian kekuasaan dalam UUD 1945 lama, sebagai berikut:[15]
1. Adanya lembaga tertinggi negara adalah MPR;
2. Adanya lembaga tinggi negara adalah DPR, Presiden, DPA, BPK, dan MA.

Dengan demikian, dalam struktur UUD 1945 bahwa lembaga-lembaga negara yang ada, mempunyai hubungan yang vertikal dan ada yang mempunyai hubungan horizontal. Untuk mengkaji organisasi dan lembaga negara harus dimulai dari hakikat kekuasaan yang dilembagakan ke dalam bangunan negara. Kuncinya terletak kepada apa dan siapa yang memegang kedaulatan tertinggi (sovereignity).

Perubahan terhadap UUD 1945 telah mengakibatkan terjadinya perubahan terhadap sistem ketatanegaraan yang berlaku. Perubahan tersebut meliputi jenis dan jumlah lembaga negaranya, serta sistem pemerintahan yang dianut, sistem peradilan dan sistem Perwakilannya.
Istilah lembaga negara untuk pertama kali ditemukan dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/1978 Tentang Hubungan dan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara Dengan/atau Antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara. Perkataan atau istilah lembaga tertinggi negara dan lembaga tinggi negara berasal dari kata lembaga negara.[16]

Adapun yang dimaksud dengan Lembaga Tertinggi Negara ialah Majelis Permusyawaratan Rakyat (Pasal 1 Ayat (1) UUD 1945 lama), sedangkan lembaga-lembaga Tinggi Negara meliputi Presiden, DPA, DPR, BPK dan MA (Pasal 1 Ayat (2) UUD 1945 lama).

Melalui Perubahan Ketiga dan Keempat UUD 1945 ditetapkan tiga lembaga-negara baru, yaitu DPD, Mahkamah Konstitusi, dan Komisi Yudisial, sedangkan DPA dihapus. Dengan demikian, dalam UUD 1945 dikenal lembaga-negara: BPK, MPR, DPR, DPD, Presiden/Wakil Presiden, MA, MK dan Komisi Yudisial.

Dengan adanya Perubahan terhadap UUD 1945, MPR tidak lagi merupakan Lembaga Tertinggi Negara (melainkan Lembaga-Negara Tertinggi).[17]

b. Kekuasaan Kehakiman Oleh Mahkamah Agung Menurut Undang-Undang Dasar 1945

Keberadaan kekuasaan kehakiman tidak dapat dilepaskan dari teori klasik tentang pemisahan kekuasaan, dalam mana legislatif, eksekutif dan yudisial berada di tangan tiga organ yang berbeda. Tujuan diadakannya pemisahan kekuasaan ini adalah untuk mencegah jangan sampai kekuasaan pemerintah dalam arti kekuasaan eksekutif dilakukan secara sewenang-wenang, yang tidak menghormati hak-hak yang diperintah. Teori tersebut bermula dari tulisan Jhone Locke yang berjudul Second Treatise of Civil Government yang antara lain mengatakan:[18]
“… the best way to avoid a perveted government wa to provide constitutionally for separation of legislatif and executive powers. Montesquieu in his Spirit of the laws (1748), added the third power of the judiciary to this concept, and the modern expression of the separation of powers came into being”.

Pada taraf itu ditafsirkan sebagai pemisahan kekuasaan (separation of power).[19] Ajaran pemisahan kekuasaan oleh oleh Emmanuel Kant disebut sebagai doktrin Trias Politica (Tri = tiga, As = poros (pusat), Politica = kekuasaan) atau tiga pusat/poros kekuasaan negara sebagaimana dikemukakan oleh Montesquieu dalam bukunya yang berjudul L’esprit des Lois.[20]
Menurut E. Utrecht, teori trias politika dari Montesquieu tidak dapat dilaksanakan sepenuhnya oleh negara-negara modern dewasa ini, karena paling tidak ada 2 (dua) keberatan terhadap teori ini:[21]

Ajaran pemisahan kekuasaan dari trias politika membawa akibat tidak adanya pengawasan yang dapat dilakukan terhadap Ketiga lembaga negara yang dikenal di dalamnya, hal mana menyebabkan Ketiga lembaga negara tersebut dapat bertindak sewenang-wenang, dan ini jelas bertentangan dengan tujuan dari teori trias politika itu sendiri;
Hampir semua negara modern saat ini mempunyai tujuan untuk mencapai kesejahteraan bagi seluruh rakyatnya (welfare staat), untuk ini tidak memungkinkan lagi diadakan pemisahan kekuasaan di antara lembaga-lembaga negaranya. Karena tujuannya itu, maka Pemerintah suatu “welfare staat”, disamping memiliki kekuasaan eksekutif juga harus mempunyai kekuasaan-kekuasaan lainnya.

Menurut Muhammad Yamin Ketiga konstitusi Indonesia yang pernah berlaku, yaitu UUD 1945, KRIS 1949, dan UUDS 1950, selalu disusun atas ajaran trias politika, sehingga pembagian atas tiga cabang kekuasaan berlaku.[22]

Pasal 24 Ayat (2) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) menegaskan bahwa Kekuasaan kehakiman di Indonesia dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.

Kewenangan Mahkamah Agung diatur didalam Pasal 24A Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) yang menegaskan bahwa Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh Undang-Undang. Kewenangan tersebut tercantum di dalam Pasal 18 Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, yakni Mengajukan 3 orang anggota Hakim Konstitusi.

Selanjutnya kewajiban Mahkamah Agung diatur didalam Pasal 14 Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Pertama) yang menegaskan bahwa Mahkamah Agung memberikan pertimbangan dalam hal Presiden memberi grasi dan rehabilitasi.

Mahkamah Agung dipimpin oleh seorang Ketua Mahkamah Agung. Ketua Mahkamah Agung dipilih dari dan oleh hakim agung, dan diangkat oleh Presiden.[23]

Keanggotaan Mahkamah Agung terdiri dari hakim agung (paling banyak 60 orang). Hakim agung dapat berasal dari sistem karier (hakim) dan non karier. Calon hakim agung diusulkan oleh Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan Rakyat, untuk kemudian mendapat persetujuan dan ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden.[24]

Tap MPR X Tahun 1998 menetapkan kekuasaan kehakiman bebas dan terpisah dari kekuasaan eksekutif, kebijakan satu atap kemudian diatur dan dijabarkan dalam UU Nomor 35/1999 tentang Perubahan UU Nomor 14/1970, dan telah dicabut serta dinyatakan tidak berlaku oleh UU Nomor 4/2004 tentang Kekuasaan Kehakiman. Adapun tentang MA diatur dalam UU Nomor 5/2004 tentang Perubahan atas UU Nomor 14/1985. Selanjutnya, Keppres Nomor 21/2004 tentang Pelaksanaan Pengalihan Urusan Organisasi, Administrasi, dan Finansial Lembaga Peradilan dari Depkeh ke MA.

Mahkamah Agung (MA) merupakan puncak kekuasaan kehakiman di Indonesia. Kekuasaan Kehakiman itu seperti ditegaskan dalam Penjelasan Pasal 24 dan 25 UUD 1945 merupakan kekuasaan yang merdeka, terlepas dari pengaruh kekuasaan pemerintah. Banyak yang menafsirkan bahwa dalam perkataan merdeka dan terlepas dari ‘pengaruh’ kekuasaan pemerintah itu, terkandung pengertian yang bersifat fungsional dan sekaligus institusional. Tetapi, ada yang hanya membatasi pengertian perkataan itu secara fungsional saja, yaitu bahwa kekuasaan pemerintah itu tidak boleh melakukan intervensi yang bersifat atau yang patut dapat diduga akan mempengaruhi jalannya proses pengambilan keputusan dalam penyelesaian perkara yang dihadapi oleh Hakim. Karena itu penjelasan kedua pasal itu mengenai kemerdekaan kekuasaan kehakiman dan Mahkamah Agung, langsung dikaitkan dengan jaminan mengenai kedudukan para Hakim. Maksudnya ialah agar para Hakim dapat bekerja profesional dan tidak dipengaruhi oleh kekuasaan pemerintah, kedudukannya haruslah dijamin dalam undang-undang.

Karena itu, kemerdekaan kekuasaan kehakiman itu haruslah dipahami dalam konteks kemerdekaan para Hakim dalam menjalankan tugasnya. Karena itu, menurut pandangan ini, kedudukan para Hakim yang merdeka itu tidak mutlak harus diwujudkan dalam bentuk pelembagaan yang tersendiri. Jalan pikiran demikian inilah yang berlaku selama ini, sehingga tidak pernah terbayangkan bahwa kekuasaan Mahkamah Agung dapat dikembangkan dalam satu atap kekuasaan kehakiman yang mandiri secara institusional. Celakanya, praktek yang terjadi sejak Indonesia merdeka sampai berakhirnya era Orde Baru cenderung menunjukkan bahwa proses peradilan di lingkungan lembaga-lembaga pengadilan di seluruh tanah air juga seringkali justru dipengaruhi oleh kekuasaan pemerintah. Akibatnya, kekuasaan kehakiman kita bukan saja tidak merdeka secara institusional administratif, tetapi juga secara fungsional-prosesual dalam proses penyelesaian perkara keadilan.[25]

Sebagai badan yang melaksanakan kekuasaan kehakiman, Mahkamah Agung (MA) merupakan Pengadilan Negara Tertinggi dari semua lingkungan peradilan yang dalam melaksakan tugasnya terlepas dari pengaruh Pemerintah dan pengaruh-pengaruh lain serta melakukan pengawasan tertinggi atas perbuatan pengadilan yang lain.

c. Kedudukan Dan Fungsi Komisi Yudisial Menurut Undang-Undang Dasar 1945

Kedudukan dari Komisi Yudisial diatur dalam ketentuan Pasal 1 Butir ke-1 Undang Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial yang berbunyi:
"Komisi Yudisial adalah lembaga negara sebagaimana dimaksud dalam Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945".

Ketentuan ini menegaskan bahwa kedudukan Komisi Yudisial adalah sebagai lembaga negara yang keberadaannya bersifat konstitusional.

Selanjutnya, menurut Pasal 2 Undang-Undang No. 22 Tahun 2004 menegaskan bahwa "Komisi Yudisial adalah lembaga negara yang bersifat mandiri dan dalam pelaksanaan wewenangnya bebas dari campur tangan atau pengaruh kekuasaan lain".

Kemandirian Komisi Yudisial itu dijamin oleh ketentuan Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga), yang menegaskan bahwa: "Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim".

Selanjutnya mengenai wewenang dan tugas dari Komisi Yudisial Republik Indonesia dapat kita temukan dalam ketentuan Pasal 24A Ayat (3) dan Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) yang dijabarkan dalam Pasal 13 Undang Undang No. 22 Tahun 2004 pada pokoknya wewenang dari Komisi Yudisial adalah:

Mengusulkan pengangkatan hakim agung kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden; dan
Mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim.

Kedudukan Komisi Yudisial dalam UUD 1945 (hasil perubahan ketiga), disamakan dengan lembaga-lembaga negara lain yang juga diatur dalam UUD 1945. Komisi ini ditentukan dan diatur tersendiri oleh UUD 1945, karena dianggap mempunyai kedudukan dan posisi yang sangat penting dan strategis dalam upaya menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat dan perilaku hakim di Indonesia. Kedudukan Komisi Yudisial sesuai dengan Bunyi pasal 24B Ayat (1), seharusnya menjadi lembaga yang benar-benar mandiri, dalam arti tidak berada di bawah kekuasaan manapun termasuk kekuasaan kehakiman. Sehingga Komisi Yudisial akan benar-benar independen.

Bahwa sesuai dengan UUD 1945 (hasil perubahan ketiga), fungsi utama Komisi Yudisial adalah:

mengusulkan pengangkatan hakim agung;
menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim.

Jadi fungsi tersebut sekaligus merupakan kewenangan langsung (direct authority) yang diberikan oleh konstitusi kita. Dan pemberian fungsi langsung tersebut tidak lepas dari koridor reformasi di segala bidang, khususnya reformasi peradilan.

d. Menentukan Pola Hubungan MA Dan KY yang dianut UUD 1945 Sesudah Putusan Mahkamah Konstitusi No. 005/PUU-IV/2006.

Istilah “Pola” dapat ditemukan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia, yang berarti:

gambar yang dipakai untuk contoh batik,
corak batik atau tenun, ragi atau suri,
potongan kertas dipakai sebagai contoh dalam membuat baju, dsb, model,
Sistem, cara kerja, pola permainan, pola pemerintahan,
bentuk struktur yang tetap.[26]

Sedangkan “hubungan” berarti:

Keadaan berhubungan,
kontak,
sangkut paut,
ikatan,
pertalian.[27]

Berdasarkan uraian di atas, maka pengertian “pola hubungan” MA dengan KY dapat dirumuskan sebagai berikut:

“Model/bentuk hubungan tata kerja antara MA dengan KY, pada saat kedua lembaga negara tersebut saling bekerjasama dan berhubungan secara fungsional dalam rangka menyelenggarakan Kekuasaan Kehakiman yang merdeka, bersih, dan berwibawa”.

Dalam konteks Hukum Tata Negara pola hubungan antara lembaga-lembaga negara dipahami sebagai suatu sistem hubungan dan tata kerja antara lembaga Negara satu dengan lembaga negara lainnya. UUD 1945 dengan jelas membedakan cabang-cabang kekuasaan negara dalam bidang legislatif, eksekutif, dan judikatif yang tercermin dalam fungsi-fungsi MPR, DPR dan DPD, Presiden dan Wakil Presiden, serta Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuangan, dan Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga-lembaga negara yang utama (main state organs, principal state organs).

Lembaga-lembaga negara dimaksud itulah yang secara instrumental mencerminkan pelembagaan fungsi-fungsi kekuasaan negara yang utama (main state functions, principal state functions), sehingga oleh karenanya lembaga-lembaga negara itu pula yang dapat disebut sebagai lembaga negara utama (main state organs, principal state organs, atau main state institutions) yang hubungannya satu dengan yang lain diikat oleh prinsip “checks and balances”. Dengan demikian, prinsip “checks and balances” itu terkait erat dengan prinsip pemisahan kekuasaan negara (separation of powers), dan tidak dapat dikaitkan dengan persoalan pola hubungan antarsemua jenis lembaga negara, seperti misalnya dalam konteks hubungan antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial.

Oleh karena itu, memahami hubungan antara lembaga negara dalam perspektif “checks and balances” di luar konteks pemisahan fungsi-fungsi kekuasaan negara (separation of powers), seperti dalam hubungan antara Mahkamah Agung dan Komisi Yudisial, adalah tidak tepat. Walaupun benar bahwa Komisi Yudisial dapat diberi peran pengawasan, maka pengawasan itu bukanlah dalam rangka checks and balances dan juga bukan pengawasan terhadap fungsi kekuasaan peradilan, melainkan hanya pengawasan terhadap perilaku individu-individu hakim.

Kedudukan Komisi Yudisial ditentukan pula dalam UUD 1945 sebagai komisi negara yang bersifat mandiri, yang susunan, kedudukan, dan keanggotaannya diatur dengan undang-undang tersendiri, sehingga dengan demikian komisi negara ini tidak berada di bawah pengaruh Mahkamah Agung ataupun dikendalikan oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya. Dengan kemandirian dimaksud tidaklah berarti tidak diperlukan adanya koordinasi dan kerja sama antara KY dan MA. Dalam konteks ini, hubungan antara KY dan MA dapat dikatakan bersifat mandiri tetapi saling berkait (independent but interrelated).

KY merupakan organ yang pengaturannya ditempatkan dalam Bab IX Kekuasaan Kehakiman, dengan mana terlihat bahwa MA diatur dalam Pasal 24A, KY diatur dalam Pasal 24A Ayat (3) dan Pasal 24B, dan MK diatur dalam Pasal 24C. Pengaturan yang demikian sekaligus menunjukkan bahwa menurut UUD 1945 KY berada dalam ruang lingkup kekuasaan kehakiman, meskipun bukan pelaku kekuasaan kehakiman. Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945 berbunyi, "Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisal kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden”. Pengaturan yang demikian menunjukkan keberadaan KY dalam sistem ketatanegaraan adalah terkait dengan MA. Akan tetapi, Pasal 24 Ayat (2) UUD 1945 telah menegaskan bahwa KY bukan merupakan pelaksana kekuasaan kehakiman, melainkan sebagai supporting element atau state auxiliary. Oleh karena itu, sesuai dengan jiwa (spirit) konstitusi dimaksud, prinsip checks and balances tidak benar jika diterapkan dalam pola hubungan internal kekuasaan kehakiman. Karena, hubungan checks and balances tidak dapat berlangsung antara MA sebagai principal organ dengan KY sebagai auxiliary organ. KY bukanlah pelaksana kekuasaan kehakiman, melainkan sebagai supporting element dalam rangka mendukung kekuasaan kehakiman yang merdeka, bersih, dan berwibawa, meskipun untuk melaksanakan tugasnya tersebut, KY sendiri pun bersifat mandiri.

Oleh karena itu, dalam perspektif yang demikian, hubungan antara KY sebagai supporting organ dan MA sebagai main organ dalam bidang pengawasan perilaku hakim seharusnya lebih tepat dipahami sebagai hubungan kemitraan (partnership) tanpa mengganggu kemandirian masing-masing, Kemudian dalam Pasal 20 dalam undang-undang yang sama, dinyatakan bahwa dalam melaksanakan wewenang tersebut Komisi Yudisial mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap perilaku hakim dalam rangka menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta menjaga perilaku hakim.

Soal hubungan kekuasaan antara lembaga MA dan KY menurut penulis terjadi dalam 2 pola/model yaitu hubungan kewibawaan yang formal (de formele gezagsverhouding) [28] dan hubungan kemitraan (partnership).

hubungan kewibawaan yang formal (de formele gezagsverhouding)

hubungan kemitraan (partnership)

Landasan Konstitusional
Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga), yang menegaskan bahwa: Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim
Landasan Konstitusional
Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) yaitu Pengusulan pengangkatan hakim agung di Mahkamah Agung oleh Komisi Yudisial.

Hubungan Kewibawaan Yang Formal (De Formele Gezagsverhouding)
Hubungan kewibawaan formal adalah hubungan kelembagaan antara MA dan KY dalam menjalankan amanat Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) yaitu Pengusulan pengangkatan hakim agung di Mahkamah Agung oleh Komisi Yudisial.
Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) berbunyi:
"Calon hakim agung diusulkan Komisi Yudisial kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya ditetapkan sebagai hakim agung oleh presiden".
Mekanisme pengusulan dan pengangkatan Hakim Agung kepada DPR merupakan salah satu wewenang yang dimiliki oleh Komisi Yudisial (pasal 13 huruf a UUKY). Untuk itu Komisi Yudisial mempunyai tugas melakukan pendaftaran calon, seleksi, menetapkan dan mengajukan calon Hakim Agung ke Dewan Perwakilan Rakyat. Timbul beberapa pertanyaan antara lain: Siapa yang mengajukan calon Hakim Agung? Apa yang menjadi persyaratan untuk menjadi calon Hakim Agung? Kapan Komisi Yudisal melakukan pendaftaran, seleksi dan penetapan calon Hakim Agung?
Di dalam pasal 15 Ayat (2) UUKY jelas diatur bahwa yang dapat mengajukan calon Hakim Agung kepada Komisi Yudisial antara lain : Mahkamah Agung, pemerintah, dan masyarakat. Dari ketentuan tersebut dapat kita simpulkan bahwa calon Hakim Agung dapat diklasifikasikan menjadi dua kelompok yaitu: karir dan non karir. Ini membuka kesempatan bahwa bilamana dibutuhkan maka seseorang dapat dicalonkan menjadi Hakim Agung tidak berdasarkan sistem karir kepada Komisi Yudisial (pasal 7 Ayat (2) UU No 5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung).
Komisi Yudisial dalam melaksanakan peranannya sebagaimana tersebut di atas, memiliki waktu kerja paling lama 6 bulan sejak menerima pemberitahuan dari Mahkamah Agung mengenai lowongan Hakim Agung (pasal 14 Ayat (3) UUKY). Komisi Yudisial hanya mempunyai waktu 15 hari semenjak menerima pemberitahuan mengenai lowongan Hakim Agung untuk mengumumkan pendaftaran penerimaan calon Hakim Agung (pasal 15 Ayat (1) UUKY). Pengumuman pendaftaran tersebut dilakukan 15 hari berturut-turut. Selanjutnya Mahkamah Agung, pemerintah dan masyarakat dapat mengajukan calon Hakim Agung selama waktu tersebut.
Setelah 15 hari berakhirnya masa pengajuan calon, Komisi Yudisial melakukan seleksi persyaratan administrasi calon Hakim Agung. Paling lama dalam jangka waktu 15 hari, Komisi Yudisial sudah harus mengumumkan daftar calon yang memenuhi persyaratan administrasi. Kemudian masyarakat diberikan hak seluas-luasnya untuk memberikan informasi atau pendapatnya dalam jangka waktu paling lambat 30 hari sejak diumumkanya daftar nama calon Hakim Agung yang memenuhi persyaratan administrasi. Dalam jangka waktu paling lama 30 hari semenjak informasi atau pendapat diterima dari masyarakat luas berakhir, Komisi Yudisial melakukan penelitian tentang kesahihan informasi tersebut.
Proses penyeleksian terhadap calon Hakim Agung yang telah memenuhi persyaratan administrasi difokuskan kepada kualitas, dan kepribadian calon berdasarkan standar yang telah ditetapkan. Disamping itu calon hakim Agung wajib membuat/ menyusun karya ilmiah dengan topik yang telah ditentukan. Karya ilmiah tersebut sudah diterima Komisi Yudisial dalam jangka waktu paling lambat sepuluh hari sebelum seleksi dilaksanakan. Seleksi dilaksanakan secara terbuka dalam jangka waktu paling lama 20 hari. Kemudian dalam jangka waktu paling lama 15 hari terhitung sejak seleksi berakhir, Komisi Yudisial menetapkan dan mengajukan tiga orang nama calon Hakim Agung kepada Dewan Perwakilan Rakyat untuk setiap satu lowongan Hakim Agung, dengan tembusan disampaikan kepada presiden.[29]
Hubungan Kemitraan (partnership).
Hubungan kemitraan (partnership).adalah hubungan kerjasama antara MA dan KY dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim sebagaimana yang diamanatkan oleh Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945.
Sifat kewenangan yang dimiliki oleh KY adalah komplementer. Artinya, tugas menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim bukan merupakan kewenangan eksklusif yang hanya dimiliki oleh KY saja. Mahkamah Agung sebagai pengadilan negara tertinggi dari empat lingkungan peradilan di bawahnya juga mempunyai fungsi pengawasan yang meliputi pengawasan terhadap teknis justisial, pengawasan administratif, maupun pengawasan terhadap perilaku hakim, sebagaimana ditentukan dalam Pasal 24 Ayat (2) UUD 1945 yang lebih lanjut diatur dalam Pasal 11 Ayat (4) UU No.4 Tahun 2004 Tentang Kekuasaan Kehakiman (UUKK) dan Pasal 32 UU No 5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung (UUMA), yang masing-masing berbunyi:

• Pasal 24 Ayat (2) UUD 1945:
“Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi”;

• Pasal 11 Ayat (4) UUKK:
”Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi atas perbuatan pengadilan dalam lingkungan peradilan yang berada di bawahnya berdasarkan ketentuan undang-undang”;

• Pasal 32 UUMA:
(1) Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi terhadap penyelenggaraan peradilan di semua lingkungan peradilan dalam menjalankan kekuasaan kehakiman.
(2) Mahkamah Agung mengawasi tingkah laku dan perbuatan para Hakim di semua lingkungan peradilan dalam menjalankan tugasnya.
(3) Mahkamah Agung berwenang untuk meminta keterangan tentang hal-hal yang bersangkutan dengan teknis peradilan dari semua Lingkungan Peradilan.
(4) Mahkamah Agung berwenang memberi petunjuk, tegoran, atau peringatan yang dipandang perlu kepada Pengadilan di semua Lingkungan Peradilan.
(5) Pengawasan dan kewenangan sebagaimana dimaksudkan dalam Ayat (1) sampai dengan Ayat (4) tidak boleh mengurangi kebebasan Hakim dalam memeriksa dan memutus perkara”;

Berdasarkan Ketentuan diatas dapat disimpulkan bahwa secara melekat (inherent), MA mempunyai fungsi sebagai pengawas tertinggi dari seluruh badan peradilan di semua lingkungan peradilan yang berada di bawahnya. Ruang lingkup fungsi pengawasan dimaksud mencakup ruang lingkup bidang teknis justisial, administrasi, maupun perilaku hakim yang berkaitan dengan kode etik dan perilaku;

a. Sistem Pengawasan Internal oleh Mahkamah Agung
Pasal 11 Ayat (4) UUKK menyebutkan bahwa Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi atas perbuatan pengadilan dalam lingkungan peradilan yang berada di bawahnya. Selanjutnya didalam Pasal 32 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung sebagaimana diubah dengan UUMA menguraikan bentuk-bentuk pengawasan yang menjadi kewenangan Mahkamah Agung berikut ini.

Mengawasi penyelenggaraan peradilan di semua lingkungan peradilan dalam menjalankan kekuasaan kehakiman.
Mengawasi tingkah laku dan perbuatan para hakim di semua lingkungan peradilan dalam menjalankan tugasnya.
Meminta keterangan tentang hal-hal yang bersangkutan dengan teknis peradilan dari semua lingkungan peradilan.
Memberi petunjuk, teguran, atau peringatan yang dipandang perlu kepada pengadilan di semua lingkungan peradilan.

Pengawasan dan kewenangan sebagaimana dimaksud di atas tidak boleh mengurangi kebebasan hakim dalam memeriksa dan memutus perkara. Dari ketentuan di atas terlihat bahwa yang harus diawasi oleh Mahkamah Agung adalah jalannya peradilan (rechtsgang) dengan tujuan agar pengadilan-pengadilan menyelenggarakan proses peradilan dengan seksama dan sewajarnya.[30]
Obyek pengawasan Mahkamah Agung meliputi tiga hal, yaitu bidang teknis peradilan yang bertujuan untuk meningkatkan kualitas putusan hakim, bidang administrasi yang bertujuan untuk meningkatkan pelayanan hukum kepada para pencari keadilan, dan bidang perilaku pejabat peradilan (hakim dan pejabat kepaniteraan) yang bertujuan untuk meningkatkan pelaksanaan fungsi peradilan sesuai dengan kode etik profesi hakim.

i. Pengawasan Internal Bidang Teknis Peradilan
Yang dimaksud dengan teknis peradilan atau teknis yudtisial adalah segala sesuatu yang menjadi tugas pokok hakim, yaitu menerima, memeriksa, mengadili, dan menyelesaikan perkara yang diajukan kepadanya. Dalam kaitan ini termasuk pula bagaimana pelaksanaan putusan tersebut dilakukan. Tujuan pengawasan dalam konteks ini adalah peningkatan putusan hakim. Pelaksanaan pengawasan di bidang teknis peradilan terhadap hakim dilakukan melalui pemeriksaan perkara, antara lain melalui eksaminasi perkara untuk mengetahui seberapa jauh hakim telah menerapkan hukum acara dengan seksama dan sewajarnya dalam melakukan pemeriksaan perkara.[31]

ii. Pengawasan Internal Bidang Administrasi Peradilan
Administrasi peradilan adalah segala sesuatu yang menjadi tugas pokok kepaniteraan pada lembaga pengadilan (pengadilan tingkat pertama dan banding dalam lingkungan Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Militer, dan Peradilan Tata Usaha Negara). Administrasi peradilan perlu mendapat pengawasan dari Mahkamah Agung karena keterkaitannya yang amat erat terhadap teknis peradilan. Masalah administrasi peradilan tidak boleh diabaikan untuk menghindari ketidaksempurnaan suatu putusan pengadilan. Dengan berlakunya UUMA, maka administrasi umum (meliputi administrasi kepegawaian dan keuangan) yang selama ini menjadi kewenangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia berubah menjadi kewenangan Mahkamah Agung.[32]

iii. Pengawasan Internal Bidang Perilaku Pejabat Peradilan
Bidang pengawasan ini menjadikan tingkah laku dan perbuatan hakim atau pejabat peradilan sebagai obyek pengawasannya. Pelaksanaan pengawasan terhadap perilaku pejabat peradilan (hakim dan pejabat kepaniteraan) dilakukan berdasarkan temuan-temuan atas penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan oleh hakim dan pejabat kepaniteraan, baik yang berdasarkan laporan hasil pengawasan internal maupun yang berasal dari laporan masyarakat, media massa, dan pengawasan eksternal lainnya.[33]

iv. Komisi Kehormatan Profesi Hakim
IKAHI sebagai satu-satunya wadah profesi hakim di Indonesia mengeluarkan salah satu keputusan dalam Musyawarah Nasional (Munas) XIII di Bandung untuk membentuk Komisi Kehormatan Hakim. Komisi yang di masa lalu bernama Majelis Kehormatan ini bertujuan untuk menegakkan kode etik hakim agar ketentuan di dalamnya dapat terlaksana sekaligus mengawasi pelaksanaannya tersebut. Selain itu, Komisi Kehormatan Hakim juga berwenang memberikan pertimbangan dan sanksi bagi hakim yang melakukan pelanggaran kode etik sebagai tindak lanjut fungsi pengawasan. Secara umum, tugas dari Komisi Kehormatan Hakim adalah sebagai berikut:[34]

Memberikan pembinaan pada anggota untuk selalu menjunjung tinggi kode etik. Bentuk-bentuk pembinaan dapat dilakukan melalui pendidikan, pelatihan, seminar, atau pendekatan-pendekatan lain yang meliputi aspek materiil dan spiritual.
Meneliti dan memeriksa laporan atau pengaduan dari masyarakat atas tingkah laku dari para anggota IKAHI.
Memberikan nasihat dan peringata kepada anggota dalam hal anggota yang bersangkutan menunjukkan indikasi melakukan pelanggaran kode etik.

Sementara itu, yang menjadi wewenang Komisi Kehormatan Hakim adalah sebagai berikut:[35]

Memanggil anggota untuk didengar keterangannya sehubungan dengan adanya pengaduan atau laporan.
Memberikan rekomendasi atas hasil pemeriksaan terhadap anggota yang melakukan pelanggaran kode etik dan merekomendasikan anggota yang tidak terbukti bersalah untuk direhabilitasi.

b. Sistem Pengawasan Eksternal Oleh Komisi Yudisial [36]

Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga), yang menegaskan bahwa:
Komisi Yudisial bersifat mandiri yang berwenang mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim.

Rumusan yang terkandung di dalam ketentuan diatas, seharusnya tidak semata-mata diartikan sebagai pengawasan, melainkan juga pembinaan etika profesional hakim untuk memenuhi amanat Pasal 24A Ayat (2) UUD 1945. Pengertian kata “dalam rangka” sebagai bagian wewenang pengawasan oleh KY menunjukkan adanya kewajiban lain yang sama pentingnya yaitu tugas melakukan pembinaan yang meliputi usaha, tindakan, dan kegiatan yang dilakukan secara efisien dan efektif untuk meningkatkan profesionalisme hakim sepanjang menyangkut pelaksanaan kode etik.

Dari ketentuan Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga) ini dapat dielaborasi menjadi (i) menjaga kehormatan hakim; (ii) menjaga keluhuran martabat hakim; (iii) menjaga perilaku hakim; (iv) menegakkan kehormatan hakim; (v) menegakkan keluhuran martabat hakim; dan (vi) menegakkan perilaku hakim. Dalam kata ”menjaga” terkandung pengertian tindakan yang bersifat preventif, sedangkan dalam kata ”menegakkan” terdapat pengertian tindakan yang bersifat korektif. Karena itu, tiga kewenangan yang pertama bersifat preventif atau pencegahan, sedangkan tiga yang kedua bersifat korektif.

Sehubungan dengan hal diatas, apabila dihubungkan dengan rumusan pasal 13 huruf b UUKY, rumusan salah satu kewenangan Komisi Yudisial tersebut diubah oleh pembentuk undang-undang menjadi “menegakkan kehormatan dan keluhuran martabat serta menjaga perilaku hakim”, yang jika dielaborasi kembali maka cakupannya menjadi jauh lebih sempit, yaitu hanya (i) menegakkan kehormatan hakim; (ii) menegakkan keluhuran martabat hakim; dan (iii) menjaga perilaku hakim. Hal ini menunjukkan bahwa pembentuk Undang-undang telah mengabaikan asas ”kejelasan rumusan” yang mensyaratkan bahwa setiap peraturan Perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan Perundang-undangan, sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas, dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.

Melihat kembali apa yang tercantum di dalam Pasal 24B Ayat (1) UUD 1945, Mahkamah Konstitusi berpendapat didalam Pertimbangan Hukumnya menyatakan bahwa ruang lingkup pengawasan KY hanyalah sebagian saja, yakni yang menyangkut perilaku hakim. Pengertian Hakim disini adalah dalam pengertian sebagai individu di luar maupun di dalam kedinasan, dengan tujuan agar hakim memiliki kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku yang baik. Pelaksanaan pengawasan yang demikian itu selain tidak dalam pengertian mengawasi badan peradilan, juga tidak meniadakan fungsi pengawasan yang sama yang dimiliki oleh MA. Fungsi demikian adalah berkait dengan wewenang utama KY, yaitu untuk merekrut dan mengusulkan pengangkatan hakim agung, yang menurut Pasal 24A Ayat (2) UUD 1945 dipersyaratkan harus memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, profesional, dan berpengalaman di bidang hukum.

Mengenai pengawasan perilaku hakim, Pasal 22 Ayat (1) UUKY menguraikan tugas Komisi Yudisial dalam melaksanakan tanggung jawab pengawasan ini yaitu:
a. menerima laporan masyarakat tentang perilaku hakim;
b. meminta laporan secara berkala kepada badan peradilan berkaitan dengan perilaku hakim;
c. melakukan pemeriksaan terhadap dugaan pelanggaran perilaku hakim;
d. memanggil dan meminta keterangan dari hakim yang diduga melanggar kode etik perilaku hakim; dan
e. .................... (Pasal 21 Ayat (1) huruf e ini oleh Mahkamah Konstitusi dalam Putusannya No. 005/PUU-IV/2006 dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat)
Sedangkan Pedoman Pengawasan perilaku hakim oleh Komisi Yudisial dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim, merujuk kepada code of ethics (kode etik) dan/atau code of conduct (kode Perilaku) yang disahkan oleh Mahkamah Agung.

Mahkamah Konstitusi dalam Pertimbangan Hukum Putusan Nomor 005/PUU-IV/2006 hal. 195-198 [37] menjelaskan bahwa, Perbedaan antara code of ethics (kode etik) dan code of conduct (kode Perilaku) adalah; code of conduct menetapkan tingkah laku atau perilaku hakim yang bagaimana yang tidak dapat diterima dan mana yang dapat diterima. Code of conduct akan mengingatkan Hakim mengenai perilaku apa yang dilarang dan bahwa tiap pelanggaran code of conduct mungkin akan menimbulkan sanksi. Code of conduct merupakan satu standar. Setiap hakim harus mengetahui bahwa ia tidak dapat berperilaku di bawah standar yang ditetapkan. Etik berbeda dari perilaku yang dilarang. Etik berkenaan dengan harapan atau cita-cita. Etik adalah tujuan ideal yang dicoba untuk dicapai yaitu untuk sedapat mungkin menjadi hakim yang terbaik. Tetapi ada pertimbangan-pertimbangan etik yang mendorong tercapainya cita-cita atau harapan tersebut. Dengan suatu code of conduct, akan dimungkinkan bagi hakim maupun masyarakat untuk dapat mengatakan bahwa mereka mengetahui apa yang boleh dan yang tidak boleh dilakukan hakim. Langkah berikutnya adalah mengembangkan suatu kode etik yang akan memberi motivasi bagi hakim meningkat ke jenjang yang lebih tinggi, lebih baik, lebih efektif dalam melayani masyarakat, maupun menegakkan rule of law. Jadi setelah dibentuk suatu code of conduct, maka untuk mencapai tingkat yang lebih tinggi, mungkin diinginkan untuk membentuk satu kode etik. Meskipun benar bahwa code of conduct berbeda dari code of ethics, akan tetapi code of ethics merupakan sumber nilai dan moralitas yang akan membimbing hakim menjadi hakim yang baik, sebagaimana kemudian dijabarkan ke dalam code of conduct. Dari kode etik kemudian dirumuskan apa yang boleh dan apa yang tidak boleh atau tidak layak dilakukan oleh hakim di dalam maupun di luar dinas;

Hakim Indonesia telah mempunyai pengalaman memiliki kode etik, yang pertama dengan nama Panca Dharma Hakim Indonesia Tahun 1966, yang kedua Kode Etik Hakim Indonesia (IKAHI) tahun 2002, dan yang terakhir Pedoman Perilaku Hakim yang disahkan oleh Ketua Mahkamah Agung pada tanggal 30 Mei 2006.

Pedoman perilaku hakim tersebut dimaksudkan untuk mengatur perilaku hakim yang diperkenankan, yang dilarang, yang diharuskan, maupun yang dianjurkan atau yang tidak dianjurkan, baik di dalam maupun di luar kedinasan, untuk membentuk hakim sebagai pejabat kekuasaan kehakiman (ambtsdrager van rechtelijkemacht) yang memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela dan adil untuk dapat menjadi benteng terakhir dalam upaya penegakan hukum dan keadilan. Pedoman perilaku tersebut merupakan penjabaran aturan-aturan kode etik yang secara universal berlaku umum dan diterima sebagai nilai-nilai dan norma-norma moral yang dianut orang atau kelompok orang dalam mengatur tingkah lakunya, dengan tujuan untuk mengenali apa yang baik dan yang buruk dalam tingkah laku di antara sesama dalam kelompoknya. Kode etik profesi, sebagaimana dilihat dalam Kode Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi maupun Pedoman Perilaku Hakim Indonesia yang berlaku di lingkungan Mahkamah Agung, memuat serangkaian prinsip-prinsip dasar sebagai nilai-nilai moralitas yang wajib dijunjung tinggi oleh hakim, baik di dalam maupun di luar kedinasannya. Prinsip dan nilai tersebut kemudian dirinci dalam bentuk bagaimana perilaku hakim yang dipandang sesuai dengan prinsip atau nilai tersebut. Misalnya, nilai berperilaku adil yang diterjemahkan sebagai prinsip berupa uraian apa yang dimaksud adil tersebut, dan kemudian dirinci bagaimana hal itu digambarkan dalam perilaku Hakim ketika melakukan tugas yustisial. Demikian juga ketika nilai atau prinsip integritas diadopsi sebagai bagian dari kode etik profesi, maka prinsip integritas tersebut telah diberi batasan, yang “merupakan sikap batin yang mencerminkan keutuhan dan keseimbangan kepribadian setiap hakim sebagai pribadi dan sebagai pejabat negara dalam menjalankan tugas jabatannya. Keutuhan kepribadian mencakup sikap jujur, setia, dan tulus dalam menjalankan tugas profesionalnya, disertai ketangguhan batin untuk menepis dan menolak segala bujuk rayu, godaan jabatan, kekayaan, popularitas, ataupun godaan-godaan lainnya. Keseimbangan kepribadian mencakup keseimbangan rohaniyah dan jasmaniyah, atau mental dan fisik, serta keseimbangan antara kecerdasan spiritual, kecerdasan emosional, dan kecerdasan intelektual dalam pelaksanaan tugasnya”. Prinsip tersebut dalam penerapannya dapat diketahui misalnya bahwa hakim menjamin agar perilakunya tidak tercela dari sudut pandang pengamatan yang layak, atau tindak tanduk dan perilaku hakim harus memperkuat kepercayaan masyarakat terhadap citra dan wibawa peradilan. Keadilan tidak hanya dilaksanakan tetapi juga harus tampak dilaksanakan.

Kode Etik Ikatan Hakim Indonesia (IKAHI) dalam pasal 2 memuat maksud dan tujuan Kode etik tersebut yaitu:
(i) sebagai alat:

pembinaan dan pembentukan karakter hakim,
pengawasan tingkah laku hakim, dan juga

(ii) sebagai sarana:

kontrol sosial,
pencegah campur tangan ekstra judicial dan
pencegahan timbulnya kesalahpahaman antar sesama anggota dengan masyarakat,

(iii) memberikan jaminan peningkatan moralitas hakim dan kemandirian fungsional hakim, dan

(iv) menumbuhkan kepercayaan masyarakat pada lembaga peradilan;

Pengawasan dan penegakan perilaku hakim tersebut sudah tentu dilihat dari ukuran Code of Conduct dan Code of Ethics yang sudah ada yang dijadikan sebagai ukuran, dengan contoh prinsip dan penerapan yang telah diuraikan di atas, sehingga akan terhindar dari tumpang tindih dengan pengawasan lain yang berada di luar wilayah etik atau perilaku.

Penindakan atau pemberian sanksi atas pelanggaran Kode Etik dan Perilaku juga dilakukan oleh Mahkamah Agung. Sementara itu, pengawasan atas pelaksanaan Kode Etik dan Perilaku selain dapat dilakukan oleh Mahkamah Agung, juga dapat dilakukan oleh Komisi Yudisial. Hal ini dimaksudkan dalam rangka memenuhi tanggung jawab sosial (social responsibility), yang merupakan salah satu unsur dari profesionalisme, melalui transparansi dan akuntabilitas. Pengawasan oleh Komisi Yudisial dapat dirinci dalam beberapa kegiatan, misalnya pemanggilan, pemeriksaan, penilaian, yang berakhir dengan saran (rekomendasi) kepada Mahkamah Agung.

Selanjutnya oleh karena Mahkamah Agung, berperan sebagai pengawas tertinggi terhadap penyelenggaraan peradilan disemua Iingkungan peradilan menurut ketentuan Pasal 32 Ayat (1 s/d 4) Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 sebagaimana telah diubah dengan UUMA, yang menegaskan bahwa "Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi terhadap penyelenggaraan Peradilan disemua Iingkungan peradilan dalam menjalankan Kekuasaan Kehakiman“, dan menurut Pasal 11 Ayat (4) UUKK, yang menegaskan bahwa ”Mahkamah Agung melakukan pengawasan tertinggi atas perbuatan Pengadilan dalam lingkungan peradilan yang berada di bawahnya berdasarkan ketentuan Undang-undang”, maka tidaklah mungkin Komisi Yudisial mengawasi Mahkamah Agung, dan Hakim Agung tidak mungkin berada di bawah pengawasan Komisi Yudisial fungsi pengawasan yang tertinggi yang dimiliki oleh Mahkamah Agung, semakin menjadi strategi dan sangat relevan setelah Mahkamah Agung melaksanakan sistim satu atap (one roof sistem).

C. PENUTUP

Berdasarkan analisis historis konstitusi di Indonesia, adanya jaminan dan kepastian akan hakekat kebebasan dan kemandirian kekuasaan kehakiman sangat tergantung dengan penerapan dan pelaksanaan sistem politik. Kendati konstitusi kini secara eksplisit menyatakan kebebasan kekuasaan kehakiman, tapi penyimpangan masih begitu banyak terjadi, baik dalam konteks dimensi substansi maupun prosedural yang tidak memungkinkan terjadinya kebebasan dan kemandirian kekuasaan kehakiman.

Kebebasan kekuasaan Kehakiman dalam konteks mewujudkan peradilan mandiri, tidak hanya menyatu atapkan pembinaan dan pengawasan, tapi juga dimaksudkan untuk memandirikan Hakim dan lembaga Mahkamah Agung. Secara organisatoris MA dan lingkungan peradilan lainnya harus dibebaskan dan dilepaskan dari segala intervensi dan pengaruh kekuasaan negara lainnya dan hakim sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman tidak boleh menundukkan diri pada visi dan kepentingan politik pemerintah.

Dikaitkan dengan fungsi pengawasan perilaku hakim, kehadiran Komisi Yudisial yang merupakan lembaga independen dan terpisah dari Mahkamah Agung dapat memperjelas adanya institusi yang menjalankan fungsi pengawasan eksternal. Pelaksanaan pengawasan secara eksternal dan internal harus dalam kerjasama yang erat, sehingga konsepsi checks and balances tidak dapat diterapkan dalam lingkup internal kekuasaan kehakiman. Selain itu, yang menjadi objek pengawasan eksternal adalah perilaku hakim dan bukan pengawasan terhadap MA dan badan-badan peradilan di bawahnya sebagai institusi. Justru antara MA dan KY harus bekerja secara erat dalam konsep kemitraan atau partnership.

Hubungan kemitraan atau partnership antara MA dan KY adalah berkait erat dengan wewenang utama KY, yaitu untuk merekrut dan mengusulkan pengangkatan hakim agung, yang menurut Pasal 24A Ayat (2) UUD 1945 dipersyaratkan harus memiliki integritas dan kepribadian yang tidak tercela, adil, profesional, dan berpengalaman di bidang hukum.
DAFTAR PUSTAKA

BUKU
Budiarjo, Mirriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cet. 20, (Jakarta: PT. Gramedia, 2001)
Daman, Rozikin, Hukum Tata Negara; Suatu Pengantar (Jakarta: PT. Raja Grafindo, 1993)
Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 2001)
Hadjon, Philipus M. Lembaga Tertinggi dan Lembaga Tinggi Negara Menurut UUD 1945; Suatu Analisa Hukum Dan Kenegaraan (Surabaya: Bina Ilmu, 1987)
Kencana Syafii, Inu, Ilmu Pemerintahan (Bandung: Mandar Maju, 1994)
Kusnardi dan R. Bintan Saragih, Moh. Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Sistem Undang-Undang Dasar 1945, (Jakarta: PT. Gramedia, 1978)
Mahfud MD, Moh, Dasar & Stuktur Ketatanegaraan Indonesia, Cet. 2, (Jakarta: PT. Rineka Cipta, 2001)

Mahkamah Konstitusi RI, Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Dan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkmah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MK, 2003)
Musanef, Sistem Pemerintahan Di Indonesia (Jakarta: CV. Haji Masagung, 1993)
Poerwadarminta, W.J.S. Kamus Umum Bahasa Indonesia (Jakarta: PN. Balai Pustaka, 1976)
Soehino, Hukum Tatanegara; Tehnik Perundang-undangan (Yogyakarta: Liberty, 1990)
_______, Hukum Tata Negara; Sistem Pemerintahan Negara (Yogyakarta: Liberty, 1993)
Soemantri, Sri, Ketetapan MPR (S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara (Bandung; Remaja Karya, 1985)
Suny, Ismail, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Cet. 5, (Jakarta: Aksara Baru, 1983)
Wildan Suyuthi, “Etika Profesi, Kode Etik, dan Hakim dalam Pandangan Agama,” dalam Pedoman Perilaku Hakim (Code of Conduct), Kode Etik Hakim dan Makalah Berkaitan, Jakarta: (Mahkamah Agung RI, 2006)
Utrecht, E. Pengantar Hukum Tata Usaha Negara Indonesia (Jakarta: Penerbit Ichtiar, 1958)
Yamin, Muhammad, Konstituante Indonesia Dalam Gelanggang Demokrasi (Jakarta: Jambatan, 1956)
Yara, Muchyar, Pengisian Jabatan Presiden & Wakil Presiden Di Indonesia, (Jakarta: PT. Nadhilah Ceria Indonesia, 1995)

TESIS
Satya Bhakti, Teguh “Pola Hubungan Presiden dan DPR Pasca Amandemen UUD 1945,” Tesis Universitas Indonesia, Jakarta, 2004.

MAKALAH
Alrasid, Harun, “Refleksi 50 Tahun Indonesia Merdeka”, (Makalah di Sampaikan pada Simposium Nasional Ikatan Cendekiawan Muslim se-Indonesia (ICMI), Jakarta, 8-9 Desember 1995)
____________,“Format Lembaga Kepresidenan, Hubungan Kekuasaan Lembaga Legislatif Dan Yudikatif Menuju Demokratisasi Kehidupan Politik Di Masa Depan,” (Makalah Disampaikan dalam rangka memperingati HUT 50 Emas Jakarta di Universitas Nasional Jakarta, 2000)
Asshidiqie, Jimly, “ Kekuasaan Kehakiman Di Masa Depan” (Disampaikan dalam Seminar di Jakarta yang diselenggarakan oleh Pusat Pengkajian Hukum Islam dan Masyarakat, Kamis, 13 Juli, 2000).
A. Thohari, Komisi Yudisial & Reformasi Peradilan
Soemantri, Sri, “Kedudukan, Fungsi dan Peran Mahkamah Konstitusi Dalam Sistem Ketatanegaraan,” (Makalah Disampaikan di Hotel Indonesia, Jakarta, 2003)
_____________, “Pandangan Nasional Menegenai Kekuasaan Kehakiman” (Makalah disampaikan dalam Lokakarya HAM II, diselenggarakan oleh Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, bekerjasama dengan The Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law Swedia di Jakarta, 4-7 Desember 1996).

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Indonesia, Undang-Undang Dasar1945
Indonesia, Undang-Undang Dasar1945 Pasca Perubahan
Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Serikat 1949
Indonesia, Undang-undang Sementara 1950
Indonesia, UU No. 9 tahun 2004 Tentang Perubahan Atas UU No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara
Indonesia, UU No. 8 tahun 2004 Tentang Perubahan Atas UU No. 2 Tahun 1986 Tentang Peradilan Umum
Indonesia, UU No. 4 tahun 2004 Tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1970 Tentang Kekuasaan Kehakiman
Indonesia, UU No. 5 tahun 2004 Tentang Perubahan Atas UU No. 14 Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung
Indonesia, Undang Undang No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial
Indonesia, UU No. 7 tahun 1989 Tentang Tentang Peradilan Agama
Indonesia, UU Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan UU Nomor 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Kehakiman
Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman
Majelis Permusyawaratan Rakyat, Ketetapan MPR No. III/MPR/1978 Tentang Hubungan dan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara Dengan/atau Antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 005/PUU-IV/2006

INTERNET
, diakses 10 April 2008.
[1] Lihat: Mahkamah Konstitusi RI, Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Dan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkmah Konstitusi, (Jakarta: Sekretariat Jenderal MK, 2003) hal. 21.
[2] Harun Alrasid, mengutip pendapat Wiryono Prodjodikoro, lihat Harun Alrasid, “Refleksi 50 Tahun Indonesia Merdeka”, (Makalah di Sampaikan pada Simposium Nasional Ikatan Cendekiawan Muslim se-Indonesia (ICMI), Jakarta, 8-9 Desember 1995), hal 2.
[3] Indonesia (b), Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, Penjelasan Umum.
[4] Indonesia, UUD 1945 Perubahan Ketiga , Pasal 24 Ayat (2).
[5] A. Thohari, Komisi Yudisial & Reformasi Peradilan, him. XIII – XIV. Hal.15

[6] Rozikin Daman, Hukum Tata Negara; Suatu Pengantar (Jakarta: PT. Raja Grafindo, 1993), hal. 187.
[7] Soehino, Hukum Tatanegara; Tehnik Perundang-undangan (Yogyakarta: Liberty, 1990), hal.1
[8] Musanef, Sistem Pemerintahan Di Indonesia (Jakarta: CV. Haji Masagung, 1993), hal. 7
[9] Inu Kencana Syafii, Ilmu Pemerintahan (Bandung: Mandar Maju, 1994), hal. 17.
[10] Ibid
[11] W.J.S. Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia (Jakarta: PN. Balai Pustaka, 1976), hal. 955.
[12] Soehino, Hukum Tata Negara; Sistem Pemerintahan Negara (Yogyakarta: Liberty, 1993), hal. 77.
[13] Muchyar Yara, Pengisian Jabatan Presiden & Wakil Presiden Di Indonesia, (Jakarta: PT. Nadhilah Ceria Indonesia, 1995), hal. 28, dan bandingkan dengan pendapat Moh. Kusnardi dan R. Bintan Saragih, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Sistem Undang-Undang Dasar 1945, (Jakarta: PT. Gramedia, 1978), hal. 171.
[14] Ismail Suny, Pergeseran Kekuasaan Eksekutif, Cet. 5, (Jakarta: Aksara Baru, 1983), hal. 16.
[15] Sri Soemantri, Ketetapan MPR (S) Sebagai Salah Satu Sumber Hukum Tata Negara (Bandung; Remaja Karya, 1985), hal. 41-42.; sebagai bahan diskusi, lihat pula Philipus M. Hadjon, Lembaga Tertinggi dan Lembaga Tinggi Negara Menurut UUD 1945; Suatu Analisa Hukum Dan Kenegaraan (Surabaya: Bina Ilmu, 1987), hal. x.
[16] Majelis Permusyawaratan Rakyat, Ketetapan MPR No. III/MPR/1978 Tentang Hubungan Dan Tata Kerja Lembaga Tertinggi Negara Dengan/atau Antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.
[17] Sri Soemantri, “Kedudukan, Fungsi dan Peran Mahkamah Konstitusi Dalam Sistem Ketatanegaraan,” (Makalah Disampaikan di Hotel Indonesia, Jakarta, 2003), hal. 2.
[18] Sri Soemantri, “Pandangan Nasional Menegenai Kekuasaan Kehakiman” (Makalah disampaikan dalam Lokakarya HAM II, diselenggarakan oleh Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, bekerjasama dengan The Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law Swedia di Jakarta, 4-7 Desember 1996).
[19] Mirriam Budiarjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Cet. 20, (Jakarta: PT. Gramedia, 2001), hal. 151
[20] Moh Mahfud MD, Dasar & Stuktur Ketatanegaraan Indonesia, Cet. 2, (Jakarta: PT. Rineka Cipta, 2001). hal. 74
[21] E. Utrecht, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara Indonesia (Jakarta: Penerbit Ichtiar, 1958), hal. 7-32.
[22] Muhammad Yamin, Konstituante Indonesia Dalam Gelanggang Demokrasi (Jakarta: Jambatan, 1956), hal. 181.
[23] Pasal 24A Ayat (4) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga)
[24] Pasal 24A Ayat (3) UUD 1945 (Hasil Perubahan Ketiga)
[25] Jimly Asshidiqie, “ Kekuasaan Kehakiman Di Masa Depan” (Disampaikan dalam Seminar di Jakarta yang diselenggarakan oleh Pusat Pengkajian Hukum Islam dan Masyarakat, Kamis, 13 Juli, 2000).
[26] Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 2001), hal. 884-885
[27] Ibid., hal. 409.
[28] Teguh Satya Bhakti, “Pola Hubungan Presiden dan DPR Pasaca Amandemen UUD 1945,” Tesis Universitas Indonesia, Jakarta, 2004. hal 249, baca juga Harun Al Rasid, “Format Lembaga Kepresidenan, Hubungan Kekuasaan Lembaga Legislatif Dan Yudikatif Menuju Demokratisasi Kehidupan Politik Di Masa Depan,” (Makalah Disampaikan dalam rangka memperingati HUT 50 Emas Jakarta di Universitas Nasional Jakarta, 2000), hal. 28.
[29] Pada penyeleksian Hakim Agung yang dilakukan oleh Komisi Yudisial untuk pertama kali, Komisi Yudisial hanya mengajukan enam calon Hakim Agung ke DPR untuk mengisi kekosongan enam orang Hakim Agung. Sehingga menuai banyak kritik dari berbagai kalangan termasuk dari DPR sendiri. Sehingga Komisi Yudisial harus membuka seleksi sekali lagi karena DPR meminta 18 calon Hakim Agung dari Komisi Yudisial dan ini membutuhkan biaya yang tidak sedikit. Diharapkan untuk masa yang akan datang Komisi Yudisial tidak melakukan kesalahan dalam penafsiran pasal 18 Ayat (5). Dengan demikian Komisi Yudisial dapat bertindak secara professional, tidak asal-asalan dan tidak melakukan pemborosan.
[30] Wildan Suyuthi, “Etika Profesi, Kode Etik, dan Hakim dalam Pandangan Agama,” dalam Pedoman Perilaku Hakim (Code of Conduct), Kode Etik Hakim dan Makalah Berkaitan, Jakarta: (Mahkamah Agung RI, 2006), hal. 79
[31] Ibid, hal. 80
[32] Ibid
[33] Ibid
[34] Ibid, hal. 34-35
[35] Frans Hendra Winarta, “Sistem Pengawas Pengadilan yang Efektif Sejak Rekrutmen Sampai Penugasan,” , diakses 10 April 2008.
[36] Baca Pertimbangan Hukum Majelis Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 005/PUU-IV/2006
[37] disarikan dari Pertimbangan Hukum Majelis Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 005/PUU-IV/2006 hal. 195-198

PEMBATASAN KASASI PTUN SEBAGAI SALAH SATU INSTRUMENT MENUJU KEPASTIAN HUKUM

2009-01-01T23:21:00.000-08:00

PEMBATASAN KASASI PTUN SEBAGAI SALAH SATU INSTRUMENT MENUJU KEPASTIAN HUKUM
(Tinjauan Yuridis Terhadap Pasal 45A Ayat (2) Huruf C UU No.5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung
Dan Implikasinya Terhadap Keputusan Pejabat TUN Yang Dibatasi Pengajuan Kasasinya)
Oleh:
Teguh Satya Bhakti,SH.,MH

"Tidak ada yang menghambat anda terhadap perkara yang anda putuskan hari ini kemudian anda tinjau kembali karena terjadi kekeliruan (fahudîta li rusydika), bahwa anda kembali kepada kebenaran. Kebenaran itu terdepan dan tidak dibatalkan oleh apapun. Kembali kepada kebenaran itu lebih baik daripada terus menerus dalam kebatilan."
(Khalifah Umar bin Khathab)

PENDAHULUAN
Perdebatan mengenai Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU No. 5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung (selanjutnya disebut UU MA) akhirnya berakhir setelah Mahkamah Konstitusi memutuskan perkara Nomor 23/PUU-V/2007 tanggal 09 Januari 2008, dengan amarnya yang menolak gugatan permohonan pembatalan (judicial review) tehadap ketentuan tersebut.
Kasus ini bermula dari adanya permohonan uji materiil terhadap Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA yang diajukan oleh pemohon HENDRIANSYAH, Direktur CV. Sungai Bendera Jaya yang bergerak dibidang pengelolaan sarang burung wallet, berkedudukan di Kecamatan Bengalon, Kabupaten Kutai Timur. Hendriansyah mengajukan Uji materil terhadap ketentuan tersebut karena Pemohon merasa dirugikan dan menganggap UU MA telah membatasi hak Pemohon untuk mengajukan kasasi terhadap Putusan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PT.TUN) Jakarta. Sebelumnya Pemohon mengajukan gugatan tata usaha negara atas Keputusan Bupati Kutai Timur yang mencabut Ijin Pengelolaan dan Pengusahaan Sarang Burung Walet atas nama Pemohon. Gugatan Pemohon tersebut oleh PTUN Samarinda dikabulkan (dimenangkan). Kemudian atas Putusan PTUN Samarinda tersebut, Tergugat (Bupati Kutai Timur) mengajukan banding di PT.TUN Jakarta dan PT.TUN Jakarta membatalkan Putusan PTUN Samarinda. Karena Pemohon dikalahkan oleh Putusan PT.TUN Jakarta, kemudian Pemohon mengajukan kasasi ke MA melalui PTUN Samarinda. Namun, permohonan kasasi tersebut oleh PTUN Samarinda ditolak dengan alasan adanya ketentuan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA.
Pasal 45A Ayat (2) UU MA yang berbunyi: "Perkara yang dikecualikan sebagaimana dimaksud pada Ayat (1) terdiri atas:
a. putusan tentang praperadilan;
b. perkara pidana yang diancam dengan pidana penjara paling lama 1 (satu) tahun dan/atau diancam pidana denda;
c. perkara tata usaha negara yang objek gugatannya berupa keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan.
Bahwa dimana sebelum muatan Pasal 45A Ayat (2) tersebut, didahului dengan Pasal 45A Ayat (1) UU MA, yang berbunyi: "Mahkamah Agung dalam tingkat kasasi mengadili perkara yang memenuhi syarat untuk diajukan kasasi, kecuali perkara yang oleh Undang-Undang ini di batasi pengajuannya", yang mana muatan pasal ini mengaitkan pengecualian perkara yang dibatasi pengajuan kasasinya yaitu termasuk perkara tata usaha negara sebagaimana dimaksud Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA.
Dalam Amar putusan majelis hakim Mahkamah Konstitusi (MK) atas uji materiil Pasal a quo menyatakan bahwa pembatasan kasasi terhadap perkara tata usaha negara (TUN), khususnya untuk objek gugatan keputusan pejabat daerah, tidak melanggar konstitusi (tidak bertentangan dengan Pasal 27 Ayat (1), Pasal 28D Ayat (1), Pasal 24 Ayat (1), Ayat (2), dan Ayat (3), serta Pasal 24C Ayat (1) Undang-Undang Dasar (UUD) 1945) Oleh karena itu, dalil-dalil yang dikemukakan pemohon tidak beralasan sehingga permohonan harus dinyatakan ditolak.
Implikasi yuridis dari Putusan Mahkamah tersebut telah melahirkan persoalan hukum baru dalam praktek pelaksanaan teknis hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara di lapangan, oleh karena belum adanya peraturan lebih lanjut yang mengatur kriteria pembatasan kasasi perkara TUN. Sehingga dalam pelaksanaan praktek antara satu PTUN dengan PTUN lainnya seringkali berbeda penafsiran terhadap ketentuan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA tersebut.
Terhadap hal ini, perlu kiranya ada suatu kejelasan atau petunjuk untuk menyelesaikan masalah pembatasan kasasi ini yang menurut Penulis sangat penting untuk dikaji secara teoritis menurut Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia. Penulis berharap sumbangan pemikiran ini dapat bermanfaat dan berguna bagi hakim-hakim PTUN di seluruh Indonesia.

PERMASALAHAN
1. Apa maksud dan tujuan Pasal 45A Ayat (2) UU MA Pembatasan Kasasi?
2. Bagaimana Pola hubungan antara Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA dengan Otonomi Daerah?
3. Bagaimana Implikasi Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA Terhadap Keputusan Pejabat TUN yang dibatasi Pengajuan Kasasinya?
4. Bagaimana Kriteria Keputusan Pejabat TUN yang dibatasi Pengajuan Kasasinya Menurut Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA?

PEMBAHASAN
5. Penumpukan Perkara (Back Log) Sebagai Maksud Pembatasan Kasasi dan Agar Putusan Hakim Lebih Berkualitas Sebagai Tujuan Pembatasan Kasasi.
Perubahan UUD 1945 telah membawa perubahan dalam kehidupan ketatanegaraan di Indonesia, khususnya dalam pelaksanaan kekuasaan kehakiman (judicative power), berdasarkan Pasal 24 UUD 1945, ditegaskan bahwa kekuasaan kehakiman dilaksanakan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada dibawahnya dalam Iingkungan peradilan umum, Iingkungan Peradilan Agama, Iingkungan Peradilan Militer, Iingkungan Peradilan Tata Usaha Negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi;
Mahkamah Agung sebagaimana ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, yang Iebih dipertegas dalam UU MA, mempunyai wewenang untuk mengadili pada tingkat kasasi, peninjauan kembali (PK) terhadap putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, sengketa tentang kewenangan mengadili, menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang, dan kewenangan-kewenangan Iainnya sebagaimana ditentukan dan diatur didalam undang-undang. Selain itu, Mahkamah Agung juga mempunyai kewenangan untuk melakukan pengawasan terhadap jalannya peradilan, tentang pelaksanaan tugas pengadilan dan tingkah laku para hakim di semua Iingkungan peradilan.
Pada dasarnya terhadap setiap putusan terakhir pengadilan (dari semua lingkungan Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara) dapat dimintakan upaya hukum banding maupun kasasi, kecuali undang-undang menentukan lain (vide Pasai 21 Ayat (1) dan Pasal 22 Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman), yang juga antara lain diatur dalam ketentuan Pasal 131 Ayat (1) dan Ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara; Pasal 63 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2006 tentang Peradilan Agama; dan Pasal 335 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1997 tentang Peradilan Militer.
Permohonan upaya hukum kasasi ke Mahkamah Agung terhadap putusan pengadilan tinggi (banding) dari semua lingkungan peradilan umum, peradilan agama, peradilan militer dan peradilan tata usaha negara, dari tahun ke tahun menunjukkan pertambahan yang cukup signifikan (jumlahnya mencapai ribuan perkara dari semua lingkungan badan peradilan), hal ini dapat berakibat terhadap menumpuknya permohonan kasasi ke Mahkamah Agung, yang pada gilirannya dapat menyebabkan setiap permohonan kasasi ke Mahkamah Agung membutuhkan rentang waktu yang cukup panjang dan lama (3 sampai 5 tahun, bahkan tidak jarang sampai 10 tahun), jika demikian halnya dapat merugikan para pihak pencari keadilan (justicebelen), hal demikian dapat berdampak pada penciptaan kepastian hukum (rechtszekerheid) menjadi barang langka dan mustahil.
Guna memperkukuh arah perubahan penyelenggaraan Kekuasaan Kehakiman sebagaimana telah ditentukan dalam UUD 1945, maka Pemerintah dan DPR bersepakat melakukan penyesuaian-penyesuaian atas berbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang Mahkamah Agung sebagai salah satu pilar pelaku Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, hal ini sangat diperlukan guna lebih disesuaikan dengan perkembangan dan kemajuan serta percepatan pembangunan diberbagai bidang.
Sebagai tindak lanjut dari kehendak Pemerintah dan DPR tersebut, maka dilakukanlah perubahan-perubahan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang Mahkamah Agung, utamanya terhadap ketentuan-ketentuan tertentu yang mengatur antara lain syarat-syarat untuk menjadi hakim agung, syarat usia pensiun dan masa perpanjangannya, kewenangan pengawasan terhadap perilaku hakim, sampai kepada cara-cara untuk menanggulangi penumpukan perkara yang menjadi beban dan tugas Mahkamah Agung. Atas hal tersebut, maka Mahkamah Agung diharapkan dapat memberikan jawaban dan solusi terhadap tugas, fungsi maupun kewenangan Mahkamah Agung yang semakin berat dan komplek.
Guna mengurangi kecenderungan para pihak untuk melakukan upaya hukum kasasi ke Mahkamah Agung terhadap putusan terakhir pengadilan (putusan pengadilan tingkat banding), dan mengurangi penumpukan perkara (back log) di Mahkamah Agung, maka diperlukan langkah-langkah kebijakan strategis tertentu, antara lain dengan memaksimalkan jumlah anggota hakim agung, melakukan pembatasan terhadap perkara-perkara tertentu yang dapat dimintakan kasasi (vide Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA), mengefektifkan lembaga mediasi guna mencapai perdamaian para pihak yang berperkara (vide Undang-Undang Nomor 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa, dan SEMA Nomor 1 Tahun 2002 tentang Pemberdayaan Pengadilan Tingkat Pertama Menerapkan Lembaga Damai (eks. Pasal 130 HIR/154 RBG) dan PERMA Nomor 2 Tahun 2003 tentang Prosedur Mediasi di Pengadilan).
Mahkamah Konstitusi dalam Perkara Nomor 23/PUU-V/2007 Tentang permohonan pengujian uji materiil terhadap Pasal 45A Ayat 2 huruf c UU MA, pada dasarnya telah membenarkan argumentasi Pemerintah dan DPR dalam pembuatan UU MA tersebut. Didalam Pertimbangan Hukum Putusannya Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa:
"Dilihat dari segi pembuatan peraturan yang baik (beginselen van behoorlijke regelgeving), menurut Mahkamah, undang-undang a quo telah memperhatikan asas tujuan yang jelas dari tujuan pembuatan suatu norma (het beginsel van duidelijke doelstelling) karena telah memberikan uraian yang cukup mengenai keadaan nyata yang ingin diatasi oleh suatu peraturan. Hal ini juga tampak dalam Penjelasan Umum undang-undang a quo yang berbunyi, antara lain, Dalam undang-undang ini diadakan pembatasan terhadap perkara yang dapat dimintakan kasasi kepada Mahkamah Agung. Pembatasan ini, disamping dimaksudkan untuk mengurangi kecenderungan setiap perkara diajukan ke Mahkamah Agung sekaligus dimaksudkan untuk mendorong peningkatan kualitas putusan pengadilan tingkat pertama dan pengadilan tingkat banding sesuai dengan nilai-nilai hukum dan keadilan dalam masyarakat.
Dasar pemikiran pembentuk undang-undang dalam merumuskan norma undang-undang yang membatasi perkara-perkara yang dapat dimohonkan kasasi juga dapat dibenarkan dari perspektif dasar pemikiran tentang hakikat kasasi dalam tingkat-tingkat pengadilan pada sistem peradilan yang menganut sistem kasasi, sebagaimana yang dianut di Indonesia pada khususnya dan di negara-negara civil law pada umumnya, yaitu pengadilan tingkat pertama, pengadilan tingkat banding, dan pengadilan tingkat kasasi. Pengadilan tingkat pertama pada hakikatnya adalah pengadilan yang bertugas memeriksa fakta-fakta dalam suatu peristiwa kongkret tertentu dan kemudian menetapkan apa hukumnya yang berlaku terhadap fakta-fakta demikian. Oleh karena itu pengadilan tingkat pertama dikatakan sebagai judex facti. Sedangkan pengadilan tingkat banding pada hakikatnya bertugas menjawab persoalan apakah pengadilan tingkat pertama telah benar dalam memeriksa fakta-fakta yang diajukan kepadanya dalam suatu peristiwa kongkret tertentu dan juga apakah telah benar dalam menerapkan hukum yang berlaku terhadap fakta-fakta dalam peristiwa kongkret tertentu tersebut. Jadi, pengadilan tingkat banding di samping berperan sebagai judex facti juga berperan sebagai judex juris. Sementara itu, pengadilan tingkat kasasi pada hakikatnya hanya bertugas menjawab persoalan apakah pengadilan tingkat banding telah benar dalam menerapkan hukum yang berlaku terhadap suatu peristiwa kongkret tertentu. Oleh karena itu, pengadilan tingkat kasasi pada hakikatnya adalah semata-mata judex juris;
Dengan uraian di atas, perlunya suatu perkara diperiksa hingga ke pengadilan tingkat kasasi akan tidak lagi menjadi kebutuhan yang mendesak apabila kualitas putusan pengadilan tingkat pertama dan tingkat banding telah mencerminkan nilai-nilai hukum dan keadilan yang berlaku dalam masyarakat, sebagaimana ditegaskan dalam Penjelasan Umum UU MA di atas. Oleh karena itu, dorongan ke arah peningkatan kualitas putusan pengadilan demikian justru harus didukung oleh semua pihak, termasuk dan terutama oleh pembentuk undang-undang, bukan hanya terhadap perkara yang merupakan kompetensi absolut dari pengadilan dalam lingkungan peradilan tata usaha negara melainkan dalam semua lingkungan peradilan, terutama untuk perkara perdata yang merupakan kompetensi absolute pengadilan dalam lingkungan peradilan umum yang banyak terjadi penumpukan (case loads). Jika suatu ketentuan undang-undang berhasil memberikan dorongan ke arah terwujudnya peningkatan kualitas putusan pengadilan tingkat pertama dan tingkat banding demikian, maka undang-undang itu bukan hanya telah memerankan dirinya dalam fungsinya yang klasik sebagai sarana penjaga tertib sosial (tool of social control) melainkan juga telah memerankan dirinya sebagai sarana perekayasaan sosial (tool of social engineering);
Lebih lanjut penting pula diingat bahwa pembatasan demikian bukan hanya lazim dipraktikkan di negara-negara hukum yang demokratis yang menganut sIstem kontinental, seperti Jerman dan Belanda, melainkan juga di negara-negara yang menganut sistem peradilan juri, seperti Amerika Serikat. Di Jerman, pengadilan bahkan diberi kewenangan untuk menentukan dan mengubah ambang batas (threshold) dari perkara-perkara yang dapat digolongkan sebagai perkara sederhana atau petty cases (vide Herbert Jacob et.al., Courts, Law, and Politic in Comparative Perspective, 1996, h. 257). Sehingga, perkara-perkara demikian tidak perlu diperiksa sampai ke tingkat kasasi. Sementara itu, di Amerika Serikat, jika pihak yang kalah dalam pengadilan yang lebih rendah menghendaki agar perkaranya diperiksa oleh Mahkamah Agung harus mengajukan petisi yang dinamakan Petition for Certiorari. Petisi dimaksud tidak serta-merta akan dikabulkan atau diterima tetapi oleh Mahkamah Agung akan diteliti terlebih dahulu. Apabila Mahkamah Agung berpendapat bahwa petisi dimaksud layak untuk diterima, biasanya hanya menyangkut kasus-kasus yang dianggap penting terutama yang berkenaan dengan hak-hak dasar warga Negara, maka Mahkamah Agung akan menerbitkan keputusan yang dinamakan Writ of Certiorari;
Berdasarkan uraian di atas tampaklah bahwa pembatasan terhadap perkara yang layak untuk dimohonkan kasasi telah merupakan praktik yang lazim di negara- negara hukum yang demokratis, baik yang menganut tradisi common law maupun civil law, baik yang menganut sistem juri maupun sistem non-juri. Pembatasan demikian tidak tepat dianggap sebagai diskriminasi sepanjang terhadap putusan pengadilan tingkat pertama itu telah diberikan kesempatan untuk mengujinya pada tingkat yang lebih tinggi in casu pengadilan tingkat banding yang berperan baik sebagai judex facti maupun judex juris;
Dengan demikian, pembatasan kasasi an sich tidaklah bertentangan dengan UUD 1945.

6. Analisis Terhadap Pasal 45A Ayat 2 huruf c UU MA dalam hubungannya dengan Otonomi Daerah
Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA berbunyi:
Perkara tata usaha negara yang objek gugatannya berupa keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan.
Penjelasan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA berbunyi:
Dalam ketentuan ini tidak termasuk keputusan pejabat tata usaha negara yang berasal dari kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Perumusan Pasal 45 Ayat (2) huruf c beserta Penjelasannya mengundang berbagai macam penafsiran dan menimbulkan pertanyaan: pertama, Apakah yang dimaksud dengan keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan. Kedua, Apa saja kewenangan yang diberikan dan kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah oleh Pemerintah Pusat berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Pertanyaan-pertanyaan tersebut baru dapat dijawab setelah kita memahami definisi otonomi daerah, pejabat daerah dan kewenangan yang diberikan kepada daerah serta kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah.
a. otonomi daerah
Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Kerangka Yuridis mengenai Otonomi Daerah dapat dilihat pada UUD 1945 sebagai konstitusi RI. Pasal 1 UUD 1945 memberikan pondasi bentuk negara Indonesia sebaga suatu negara kesatuan.
Selanjutnya Pasal 18 UUD 1945 berbunyi;
"Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk dan susunan pemerintahannya ditetapkan dengan Undang-undang, dengan memandang dan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa"
Sedangkan penjelasan angka I pasal tersebut berbunyi:
"Oleh karena Negara Indonesia itu suatu "eeindheidstaat", maka Indonesia tidak akan mempunyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat "staat"juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi, dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Daerah-daerah itu bersifat autonoom (..), atau bersifat administrasi belaka, supaya menurut aturan yang berlaku akan ditetapkan dengan Undang-undang. Daerah yang bersifat autonoom akan diadakan badan perwakilan oleh karena di daerah pun pemerintahan bersendi atas dasar permusyawaratan."
Dari Pasal 18 dan penjelasan angka I pasal tersebut, dapat ditarik beberapa pernyataan yang berkaitan dengan masalah otonomi daerah sebagai bahan kajian :
Indonesia adalah negara kesatuan dan tidak mungkin dapat dibentuk negara lagi dalam negara Indonesia. Hal ini lebih dipertegas dengan ketentuan Pasal 1 UUD 1945 yang menyatakan;
"(1) Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik"
Oleh karena itu apabila kita membicarakan desentralisasi di Indonesia, maka desentralisasi yang tercipta adalah yang berkaitan langsung dengan prinsip negara kesatuan dan pada akhirnya juga akan berkaitan dengan prinsip sentralisasi.
Daerah-daerah akan bersifat autonoom (otonomi) atau bersifat administratif belaka. Daerah yang bersifat otonom adalah atas dasar desentralisasi, sedangkan daerah administrasi belaka adalah atas dasar dekonsentralisasi. Dengan demikian prinsip desentralisasi dan juga prinsip dekonsentrasi dilaksanakan baik secara bersamaan maupun sendiri-sendiri di masing-masing daerah tersebut.
Akan ada aturan yang ditetapkan dengan undang-undang mengenai pembagian daerah tersebut, dengan memperhatikan bahwa untuk daerah otonom, pemerintahannya akan bersendi atas dasar permusyawaratan
Dengan adanya institusi Badan Perwakilan Daerah dan pemerintahan yang bersendi atas permusyawaratan, terlihat bahwa UUD 1945 mengharapkan agar demokratisasi juga terjadi pada tingkat daerah. Selain itu, dapat diambil kesimpulan bahwa UUD 1945 juga menghendaki agar daerah mempunyai otonomi yang luas. Akan tetapi dari sisi lain, otonomi luas tersebut tidak berupa kedaulatan dan tidak menimbulkan atribut yang melekat pada negara.
UUD 1945 menempatkan desentralisasi sebagai bagian bentuk Negara (staatsvorm). Pasal 1 Ayat (1) UUD 1945 menetapkan, Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik. Dihubungkan dengan Pasal 18 Ayat (1) UUD 1945, maka negara kesatuan (eenheidsstaat) RI dibangun berdasarkan pemerintahan desentralisasi. Pasal 18 Ayat (1) UUD 1945, menetapkan, Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang.
Bentuk negara (staatsvorm) menyelidiki dan mengamati negara dari luar. Negara dilihat secara utuh dan bulat (Der Staat als Ganzheit). Manakala bentuk negara (staatsvorm) RI didekati dan diamati dari luar (outward looking) makanegara terdiri dari dua lapisan secara horizontal, yakni pemerintah pusat dan pemerintahan desentralisasi (atau pemerintahan daerah).
Asas-asas penyelenggaraan Pemerintahan di daerah sesuai dengan jiwa Pasal 18 UUD 1945 dan berdasarkan UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah didasarkan pada asas desentralisasi, asas dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan.
i. Asas Desentralisasi
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sedangkan yang dimaksud dengan Daerah otonom,selanjutnya disebut daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Urusan-urusan pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi pada dasarnya menjadi wewenang dan tanggung jawab Daerah sepenuhnya. Dalam hal ini prakarsa sepenuhnya diserahkan kepada Daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijaksanaan, perencanaan, pelaksanaan maupun yang menyangkut segi-segi pembiayaannya. Demikian pula perangkat pelaksanaannya adalah perangkat Daerah itu sendiri yaitu terutama Dinas-dinas Daerah dan Pegawai-pegawai Daerah.
Untuk mewujudkan otonomi daerah sebagaimana yang diamanatkan oleh UUD 1945 hampir setiap cabinet yang terbentuk mencantumkan desentralisasi sebagai salah satu program kerjanya. Bahkan dalam masa orde baru, strategi bagi penyelenggaraan desentralisasi selalu tertuang dalam Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), sedangkan kebijakan dan programnya terjabar dalam Repelita Nasional. Masa kini desentralisasi merupakan salah satu agenda reformasi. Ratusan perundang-undangan telah terbentuk dalam rangka penyelenggaraan desentralisasi.
ii. Asas Dekonsentrasi
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
Oleh karena tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada Daerah menurut asas desentralisasi, maka penyelenggaraan berbagai urusan pemerintahan di daerah dilaksanakan oleh perangkat Pemerintah Pusat di daerah berdasarkan asas dekonsentrasi. Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada Pejabat-pejabatnya di Daerah menurut asas dekonsentrasi ini tetap menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat baik mengenai perencanaan, pelaksanaan, maupun pembiyaannya. Unsur pelaksanannya adalah terutama instansi-instansi vertikal yang dikoordinasikan oleh Kepala Wilayah dalam kedudukannya selaku perangkat Pemerintah Pusat.
Kebijaksanaan pelaksanaan urusan dekonsentrasi sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat.
iii. Asas Tugas Pembantuan (medebewind)
Tugas pembantuan (medebewind) adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya, sehingga beberapa urusan pemerintahan masih tetap merupakan urusan Pemerintah Pusat. Akan tetapi adalah berat sekali bagi Pemerintah Pusat untuk menyelenggarakan seluruh urusan pemerintahan di Daerah yang masih menjadi wewenang dan tanggung jawabnya itu atas dasar dekonsentrasi, mengingat terbatasnya kemampuan perangkat Pemerintah Pusat di Daerah. Di samping itu ditinjau dari segi daya guna dan hasil guna adalah kurang dapat dipertanggungjawabkan apabila semua urusan Pemerintah Pusat di Daerah harus dilaksanakan sendiri oleh perangkatnya di Daerah, karena hal itu akan memerlukan tenaga dan biaya yang sangat besar jumlahnya. Selain itu mengingat sifatnya, berbagai urusan sulit untuk dapat dilaksanakan dengan baik tanpa ikut sertanya Pemerintah Daerah yang bersangkutan.

Catatan:
Implementasi desentralisasi dan Tugas pembantuan (medebewind) dilakukan oleh Dinas Propinsi, Dinas Kabupaten dan Dinas Kota. Sedangkan dekonsentrasi hanya terjadi dari Pemerintah Pusat kepada Gubernur, implementasinya dilakukan oleh Dinas Propinsi.

b. Pejabat Daerah
Pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah.

i. Kepala Daerah
Dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipimpin oleh Kepala Daerah, sedangkan dalam pelaksanaan asas Dekonsentrasi setiap wilayah dipimpin oleh seorang Kepala Wilayah yang disebut Gubernur untuk Provinsi dan ibu kota Negara, Bupati untuk Kabupaten, dan Walikota untuk Kotamadya atau Kota Administratif serta Camat untuk Kecamatan.
Sesuai dengan ketentuan dalam UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yang menganut adanya asas desentralisasi dan dekonsentrasi, luas/batas wilayah daerah otonom itu sama dengan luas/batas wilayah administratif sehingga kita mengenal pula adanya dua fungsi Kepala Daerah, yaitu fungsi sebagai Kepala Daerah Otonom yang memimpin penyelenggaraan dan bertanggung jawab sepenuhnya tentang jalannya Pemerintahan Daerah dan fungsi sebagai Kepala Wilayah (Wakil pemerintah) yang memimpin penyelenggaraan urusan pemerintahan umum yang menjadi tugas Pemerintah Pusat di daerah.

i. DPRD
DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. DPRD mempunyai tugas dan wewenang. DPRD mempunyai hak: (a). interpelasi; (b). angket; dan (c). menyatakan pendapat.
Alat kelengkapan DPRD terdiri atas: (a). pimpinan; (b). komisi; (c). panitia musyawarah; (d). panitia anggaran; (e). Badan Kehormatan; dan (f). alat kelengkapan lain yang diperlukan. Anggota DPRD mempunyai hak dan kewajiban. Anggota DPRD mempunyai larangan dan dapat diganti antar waktu. Ketentuan tentang DPRD sepanjang tidak diatur dalam Undang-Undang mengenai pemerintahan daerah berlaku ketentuan Undang-Undang yang mengatur Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Kedudukan yang setara bermakna bahwa diantara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal ini tercermin dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah. Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara Pemerintah Daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing-masing sehingga antar kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing-masing.
1. Pemerintah Daerah
i. Provinsi (Pemprov),
Pemerintah Daerah Provinsi (Pemprov), yang terdiri atas Gubernur dan Perangkat Daerah, yang meliputi Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, dan Lembaga Teknis Daerah.
Gubernur, dalam konteks Otonomi Daerah di Indonesia, adalah Kepala Daerah untuk daerah Provinsi. Pada dasarnya, Gubernur memiliki tugas dan wewenang memimpin penyelenggaraan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Gubernur dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat di Provinsi setempat; sehingga dalam hal ini Gubernur bertanggung jawab kepada rakyat.
Selain sebagai Kepala Daerah, gubernur juga berkedudukan sebagai wakil pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan; sehingga dalam hal ini Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden. Gubernur bukanlah atasan Bupati atau Walikota, namun hanya sebatas membina, mengawasi, dan mengkoordinasi penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota.
Sekretariat Daerah Provinsi (Setdaprov) merupakan unsur pembantu pimpinan Pemerintah Provinsi yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah, berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur. Sekretariat Daerah Propinsi bertugas membantu Gubernur dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan, administrasi, organisasi dan tata laksana serta memberikan pelayanan administrasi kepada seluruh Perangkat Daerah Propinsi. Sekretaris Daerah untuk provinsi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Gubernur. Sekretaris Daerah dibantu oleh beberapa asisten. Sekretariat Daerah Provinsi terdiri atas sebanyak-banyaknya 2 Asisten; dimana Asisten masing-masing terdiri dari 3 biro.
ii. Kabupaten/Kota (Pemkab/Pemkot)
Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota (Pemkab/Pemkot) yang terdiri atas Bupati/Walikota dan Perangkat Daerah, yang meliputi Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan, dan Kelurahan.
2. Perangkat Daerah
Perangkat Daerah adalah organisasi atau lembaga pada Pemerintah Daerah yang bertanggung jawab kepada Kepala Daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pada Daerah Provinsi, Perangkat Daerah terdiri atas Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, dan Lembaga Teknis Daerah. Pada Daerah Kabupaten/Kota, Perangkat Daerah terdiri atas Sekretariat Daerah, Dinas Daerah, Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan, dan Kelurahan. Perangkat Daerah dibentuk oleh masing-masing Daerah berdasarkan pertimbangan karakteristik, potensi, dan kebutuhan Daerah. Organisasi Perangkat Daerah ditetapkan dengan Peraturan Daerah setempat.
3. Sekretariat Daerah
Sekretariat Daerah (disingkat Setda) adalah unsur pembantu pimpinan Pemerintah Daerah, yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah (disingkat Sekda). Sekretaris Daerah bertugas membantu kepala daerah dalam menyusun kebijakan dan mengkoordinasikan dinas daerah dan lembaga teknis daerah. Dalam pelaksanaan tugas dan kewajibannya, sekretaris daerah bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Sekretaris Daerah diangkat dari Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang memenuhi persyaratan. Sekretaris Daerah karena kedudukannya sebagai pembina PNS di daerahnya. Sekretaris Daerah dapat disebut jabatan paling puncak dalam pola karier PNS di Daerah.
i. Sekretariat Daerah Provinsi
Sekretariat Daerah Provinsi (Setdaprov) merupakan unsur pembantu pimpinan Pemerintah Provinsi yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah, berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur. Sekretariat Daerah Propinsi bertugas membantu Gubernur dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan, administrasi, organisasi dan tata laksana serta memberikan pelayanan administrasi kepada seluruh Perangkat Daerah Propinsi. Sekretaris Daerah untuk provinsi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Gubernur. Sekretaris Daerah dibantu oleh beberapa asisten. Sekretariat Daerah Provinsi terdiri atas sebanyak-banyaknya 2 Asisten; dimana Asisten masing-masing terdiri dari 3 biro.

ii. Sekretariat Daerah Kabupaten/Kota
Sekretariat Daerah Kabupaten/Kota merupakan unsur pembantu pimpinan Pemerintah Kabupaten/Kota yang dipimpin oleh Sekretaris Daerah, berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati/Walikota. Sekretariat Daerah Kabupaten/Kota bertugas membantu Gubernur dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan pemerintahan, administrasi, organisasi dan tata laksana serta memberikan pelayanan administrasi kepada seluruh Perangkat Daerah Kabupaten/Kota. Sekretaris Daerah untuk kabupaten/kota diangkat dan diberhentikan oleh Gubernur atas usul Bupati/Walikota. Sekretariat Daerah Kabupaten/Kota terdiri atas sebanyak-banyaknya 3 Asisten; dimana Asisten masing-masing terdiri dari sebanyak-banyaknya 4 bagian.
4. Dinas Daerah
Dinas Daerah adalah unsur pelaksana Pemerintah Daerah. Daerah dapat berarti Provinsi, Kabupaten, atau Kota. Dinas Daerah menyelenggarakan fungsi: perumusan kebijakan teknis sesuai dengan lingkup tugasnya, pemberian perizinan dan pelaksanaan pelayanan umum, serta pembinaan pelaksanaan tugas sesuai dengan lingkup tugasnya.
i. Dinas Daerah Provinsi
Dinas Daerah Provinsi merupakan unsur pelaksana Pemerintah Provinsi dipimpin oleh seorang Kepala yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah Provinsi. Dinas Daerah Provinsi mempunyai tugas melaksanakan kewenangan desentralisasi dan dapat ditugaskan untuk melaksanakan penyelenggaraan wewenang yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada Gubernur selaku Wakil Pemerintah dalam rangka dekonsentrasi.
Untuk melaksanakan kewenangan Provinsi di Daerah Kabupaten/Kota, dapat dibentuk Unit Pelaksana Teknis Dinas Daerah (UPTD) provinsi yang wilayah kerjanya meliputi satu atau beberapa Daerah Kabupaten/Kota. UPTD tersebut merupakan bagian dari Dinas Daerah Provinsi.
Dinas Daerah Provinsi sebanyak-banyaknya terdiri atas 10 Dinas, dan khusus untuk Provinsi DKI Jakarta sebanyak-banyaknya terdiri atas 14 Dinas.
Setiap Daerah memiliki karakteristik yang berbeda-beda, sehingga penamaan atau nomenklatur Dinas Daerah dapat berbeda di tiap-tiap Provinsi.
ii. Dinas Daerah Kabupaten/Kota
Dinas Daerah Kabupaten/Kota merupakan unsur pelaksana Pemerintah Kabupaten/Kota dimpimpin oleh seorang Kepala yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati/Walikota melalui Sekretaris Daerah. Dinas Daerah Kabupaten/Kota mempunyai tugas melaksanakan kewenangan desentralisasi.
Pada Dinas Daerah Kabupaten/Kota dapat dibentuk Unit Pelaksana Teknis Dinas Daerah (UPTD) Kabupaten/Kota untuk melaksanakan sebagian tugas Dinas yang mempunyai wilayah kerja satu atau beberapa kecamatan.
Dinas Daerah Kabupaten/Kota sebanyak-banyaknya terdiri atas 14 Dinas, dan khusus untuk Provinsi DKI Jakarta sebanyak-banyaknya terdiri atas 14 Dinas.
Setiap Daerah memiliki karakteristik yang berbeda-beda, sehingga penamaan atau nomenklatur Dinas Daerah dapat berbeda di tiap-tiap Kabupaten/Kota.
5. Lembaga Teknis Daerah
Lembaga Teknis Daerah adalah unsur pelaksana Pemerintah Daerah. Daerah dapat berarti Provinsi, Kabupaten, atau Kota. Lembaga Teknis Daerah mempunyai tugas melaksanakan tugas tertentu yang karena sifatnya tidak tercakup oleh Sekretariat Daerah dan Dinas Daerah dalam lingkup tugasnya. Tugas tertentu tersebut meliputi: bidang penelitian dan pengembangan, perencanaan, pengawasan, pendidikan dan pelatihan, perpustakaan, kearsipan dan dokumentasi, kependudukan, dan pelayanan kesehatan. Lembaga Teknis Daerah menyelenggarakan fungsi: perumusan kebijakan teknis sesuai dengan lingkup tugasnya, serta penunjang penyelenggaraan pemerintahan Daerah. Lembaga Teknis Daerah dapat berbentuk Badan, Kantor, dan Rumah Sakit. Contoh Lembaga Teknis Daerah adalah: Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda), Badan Kepegawaian Daerah (BKD), Badan Pelayanan Kesehatan Rumah Sakit Daerah, serta Kantor Satuan Polisi Pamong Praja.
i. Lembaga Teknis Daerah Untuk daerah Provinsi
Untuk daerah Provinsi, Lembaga Teknis Daerah dipimpin oleh seorang Kepala yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Gubernur melalui Sekretaris Daerah.
ii. Lembaga Teknis Daerah Untuk daerah Kabupaten/Kota
Untuk daerah Kabupaten/Kota, Lembaga Teknis Daerah dipimpin oleh seorang Kepala yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Bupati/Walikota melalui Sekretaris Daerah.

6. Kecamatan
Kecamatan adalah pembagian wilayah administratif di Indonesia di bawah kabupaten atau kota. Kecamatan terdiri atas desa-desa atau kelurahan-kelurahan.
Dalam konteks otonomi daerah di Indonesia, Kecamatan merupakan Perangkat Daerah Kabupaten atau Kota yang mempunyai wilayah kerja tertentu yang dipimpin oleh seorang Camat. Istilah "Kecamatan" di provinsi Nanggroe Aceh Darussalam disebut juga dengan "Sagoe Cut" sedangkan di Papua disebut dengan istilah "Distrik".
7. Kelurahan
Kelurahan adalah pembagian wilayah administratif di Indonesia di bawah kecamatan.
Dalam konteks otonomi daerah di Indonesia, Kelurahan merupakan wilayah kerja Lurah sebagai Perangkat Daerah Kabupaten atau kota. Kelurahan dipimpin oleh seorang Lurah.
Kelurahan merupakan unit pemerintahan terkecil setingkat dengan desa. Berbeda dengan desa, kelurahan memiliki hak mengatur wilayahnya lebih terbatas. Dalam perkembangannya, sebuah desa dapat ditingkatkan statusnya menjadi kelurahan.
8. Desa
Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan desa yang terdiri dari pemerintah desa dan badan permusyawaratan desa. Pembentukan, penghapusan, dan/atau penggabungan Desa dengan memperhatikan asal usulnya atas prakarsa masyarakat. Landasan pemikiran dalam pengaturan mengenai desa adalah keanekaragaman, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat. Pemerintah mengakui otonomi yang dimiliki oleh desa ataupun dengan sebutan lainnya dan kepada desa melalui pemerintah desa dapat diberikan penugasan ataupun pendelegasian dari Pemerintah ataupun pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah tertentu. Sedang terhadap desa di luar desa geneologis yaitu desa yang bersifat administratif seperti desa yang dibentuk karena pemekaran desa ataupun karena transmigrasi ataupun karena alasan lain yang warganya pluralistis, majemuk, ataupun heterogen, maka otonomi desa akan diberikan kesempatan untuk tumbuh dan berkembang mengikuti perkembangan dari desa itu sendiri.
Pemerintah desa terdiri atas kepala desa dan perangkat desa. Perangkat desa terdiri dari sekretaris desa dan perangkat desa lainnya. Yang dimaksud dengan Perangkat Desa lainnya dalam ketentuan ini adalah perangkat pembantu Kepala Desa yang terdiri dari Sekretariat Desa, pelaksana teknis lapangan seperti kepala urusan, dan unsur kewilayahan seperti kepala dusun atau dengan sebutan lain.
Kepala desa dipilih langsung oleh dan dari penduduk desa warga negara Republik Indonesia yang syarat selanjutnya dan tata cara pemilihannya diatur dengan Perda yang berpedoman kepada Peraturan Pemerintah. Calon kepala desa yang memperoleh suara terbanyak dalam pemilihan kepala desa sebagaimana dimaksud, ditetapkan sebagai kepala desa. Masa jabatan kepala desa adalah 6 (enam) tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya. Masa jabatan kepala desa dalam ketentuan ini dapat dikecualikan bagi kesatuan masyarakat hukum adat yang keberadaannya masih hidup dan diakui yang ditetapkan dengan Perda.
Badan Permusyawaratan Desa berfungsi menetapkan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat. Di desa dapat dibentuk lembaga kemasyarakatan yang ditetapkan dengan peraturan desa dengan berpedoman pada peraturan perundangundangan. Yang dimaksud dengan lembaga kemasyarakatan desa dalam ketentuan ini seperti: Rukun Tetangga, Rukun Warga, PKK, karang taruna, lembaga pemberdayaan masyarakat.
Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup:
urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul desa;
urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa;
tugas pembantuan dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten/kota;
urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada desa.

c. Pola Hubungan Kepala Daerah Sebagai Kepala Wilayah Dengan Instansi-instansi Vertikal Berdasarkan Asas Dekonsentrasi.
Negara Republik Indonesia sebagai Negara Kesatuan dalam penyelenggaraan pemerintahannya menganut asas Desentralisasi, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Pelaksanaan asas Dekonsentrasi diletakkan pada Daerah Provinsi dalam kedudukannya sebagai Wilayah Administrasi untuk melaksanakan kewenangan pemerintahan tertentu yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah
Konstruksi perwilayahan yang diatur didalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, menempatkan Provinsi sebagai daerah otonom sekaligus sebagai Wilayah Administrasi. Pengaturan sedemikian ini berarti bahwa antara Provinsi dengan Kabupaten dan Kota mempunyai keterkaitan dan hubungan hirarkhis satu sama lain, baik dalam arti status kewilayahan maupun dalam sistem dan prosedur penyelenggaraan pemerintahan. Adanya pemikiran bahwa Provinsi dengan Kabupaten dan Kota terlepas satu sama lain, mengingkari prinsip-prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia dan Undang Undang Dasar 1945, yang secara jelas mengatur secara sistematik antara masing-masing tingkat pemerintahan. Menyadari hal itu, maka dalam rangka prinsip-prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, Gubernur sebagai Wakil Pemerintah menerima pelimpahan wewenang dibidang Pemerintahan Umum dan pelimpahan wewenang urusan teknis dari Departemen/LPND (Lembaga Pemerintah Non Departemen).
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal diwilayah tertentu. Instansi vertikal adalah kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemerintah pusat dan keberadaannya didanai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), tetapi daerah kerjanya terbatas dalam wilayah propinsi, kabupaten, atau kota tertentu, misalnya kantor wilayah (kanwil) di propinsi serta kantor departemen (kandep) di kabupaten dan kota. Sedangkan yang dimaksud dengan Instansi otonom adalah kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemda (propinsi, kabupaten, atau kota) dan keberadaannya didanai melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), misalnya dinas, sekretariat daerah (setda).
Pemerintah dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur dan/atau Perangkat Pusat di Daerah. Pelimpahan urusan dapat dilakukan kepada seluruh Gubernur dan/atau perangkat Pusat di Daerah tertentu. Urusan pemerintahan yang dapat dilimpahkan meliputi sebagian kewenangan dibidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama serta sebagian urusan diluar 6 urusan Pemerintahan atau yang disebut sebagai urusan bersama yang menjadi urusan Pemerintah. Menteri/Pimpinan LPND (Lembaga Pemerintah Non Departemen) sesuai dengan bidang kewenangannya dapat memprakarsai pelimpahan urusan pemerintahan dan ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Sedangkan jangkauan pelayanan penyelenggaraan urusan dapat melampaui satu wilayah administrasi Pemerintahan.
Sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam pasal 37 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 disebutkan bahwa Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan sebagai Wakil Pemerintah di wilayah Provinsi yang bersangkutan. Yang dimaksud dengan "Wilayah Provinsi" dalam ketentuan ini adalah wilayah administrasi yang menjadi wilayah kerja Gubernur. Dalam kedudukannya sebagai Wakil Pemerintah Gubernur bertanggungjawab kepada Presiden.
Selanjutnya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 mengatur tugas dan wewenang Gubernur sebagai Wakil Pemerintah yaitu :
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kebupaten/Kota.
Substansi pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah oleh pemerintah meliputi :
1) Koordinasi pemerintahan antar susunan pemerintahan, yang dilaksanakan secara berkala pada tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota.
2) Pemberian bimbingan, supervisi dan konsultasi pelaksanaan urusan pemerintahan yang dilaksanakan secara berkala dan/atau sewaktu-waktu, baik secara menyeluruh kepada semua daerah maupun kepada daerah tertentu sesuai dengan kebutuhan sampai pemerintahan desa.
3) Pendidikan dan pelatihan, dilaksanakan secara berkala bagi Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah, anggota DPRD, Perangkat Daerah, PNS Daerah dan Kepala Desa yang dapat dilakukan kerjasama dengan perguruan tinggi atau lembaga penelitian.
4) Perencanaan, penelitian, pengembangan, pemantauan dan evaluasi pelaksanaan urusan pemerintahan, dilaksanakan secara berkala ataupun sewaktu-waktu dengan memperhatikan susunan pemerintahan yang dapat dilakukan kerjasama dengan perguruan tinggi dan/atau lembaga penelitian.
Pemberian penghargaan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang diberikan kepada Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah dan/atau Wakil Kepala Daerah, Anggota DPRD, Perangkat Daerah, PNS daerah, Kepala Desa, anggota BPD dan Masyarakat.
Substansi pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh Pemerintah yang meliputi :
5) Pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah yang dimaksudkan agar pelaksanaan berbagai urusan pemerintahan di daerah tetap dapat berjalan sesuai dengan standar dan kebijakan Pemerintah berdasarkan peraturan perundang-undangan .
6) Pengawasan terhadap Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah. Rancangan Perda Kabupaten/Kota tentang APBD yang telah disetujui bersama dan rancangan Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh Bupati/Walikota paling lama 3 hari disampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi. Demikian juga mengenai rancangan Perda yang berkaitan dengan Pajak Daerah, Retribusi Daerah dan Tata Ruang Daerah dilakukan dengan mekanisme yang sama dengan rancangan Perda tentang APBD. Sedangkan terhadap Perda Kabupaten/Kota cukup disampaikan kepada Gubernur dan apabila bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi maka Perda tersebut harus dibatalkan.
Pemberian sanksi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah Daerah, Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah, Anggota DPRD, Perangkat Daerah, PNS Daerah dan Kepala Desa.
Hasil pembinaan dan pengawasan digunakan sebagai bahan pembinaan selanjutnya dan dapat digunakan sebagai bahan pemeriksaan oleh BPK.
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk Kabupaten/Kota dikoordinasikan oleh Gubernur.
Koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota yang meliputi :
a) Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama yang dilimpahkan kepada perangkat Pemerintah di Daerah yaitu kepada instansi vertikal di Provinsi dan Kabupaten/Kota serta yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah.
b) Penyelenggaraan urusan pemerintahan di luar 6 urusan yaitu urusan bersama yang menjadi urusan pemerintah yang dilimpahkan kepada Gubernur sebagai Wakil Pemerintah. Dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan saat ini, disamping 6 urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah, senyatanya masih ada yang belum diserahkan kepada daerah yang harus dikoordinasikan oleh Gubernur yaitu BKKBN, BPN, BPOM, BPS, dan beberapa UPT Kementerian Negara/LPND seperti UPT, BKN, BPPT, LIPI, dan lain-lain
Koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota, yang meliputi:
c) Penyelenggaraan urusan pemerintahan di bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama yang ditugaskan kepada Pemerintahan Daerah Provinsi, Kabupaten/Kota dan Desa.
d) Penyelenggaraan urusan pemerintahan di luar 6 urusan yaitu urusan bersama yang menjadi urusan Pemerintah yang ditugaskan kepada Pemerintahan Daerah Provinsi, Kabupaten/Kota dan Desa.
e) Penyelenggaraan urusan daerah Provinsi yang ditugaskan kepada Kabupaten/Kota dan Desa dan urusan daerah Kabupaten/Kota yang ditugaskan kepada Desa.

d. Kewenangan yang diberikan kepada daerah dan kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah.
Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan.
Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang no. 32 Tahun 2004 ditentukan menjadi urusan Pemerintah Pusat.
1. Urusan Pemerintahan
Penyerahan kewenangan pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada daerah-daerah otonom dimaksud dilakukan secara delegasi, lazim disebut delegation of authority. Penyerahan kewenangan urusan pemerintahan secara delegasi, mengakibatkan pemberi delegasi kehilangan kewenangan, semua beralih kepada penerima delegasi, kecuali urusan pemerintahan yang dengan tegas dinyatakan sebagai urusan pemerintah pusat, yakni meliputi:
a. politik luar negeri;
b. pertahanan;
c. keamanan;
d. yustisi;
e. moneter dan fiskal nasional, dan
f. agama.
Urusan pemerintahan sebagaimana yang terangkum dalam Pasal 2 Ayat (4) PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, atas 31 (tiga puluh satu) bidang urusan pemerintahan meliputi:
pendidikan;
kesehatan;
pekerjaan umum;
perumahan;
penataan ruang;
perencanaan pembangunan;
perhubungan;
lingkungan hidup;
pertanahan;
kependudukan dan catatan sipil;
pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
sosial;
ketenagakerjaan dan ketransmigrasian;
koperasi dan usaha kecil dan menengah;
penanaman modal;
kebudayaan dan pariwisata;
kepemudaan dan olah raga;
kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian;
pemberdayaan masyarakat dan desa;
statistik;
kearsipan;
perpustakaan;
komunikasi dan informatika;
pertanian dan ketahanan pangan;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral;
kelautan dan perikanan;
perdagangan; dan
perindustrian.
Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan tersebut diatas, Pemerintah Pusat menyelenggarakan sendiri atau dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah atau dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa. Sedangkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat diluar urusan pemerintahan tersebut diatas, Pemerintah dapat:
menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan;
melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah; atau
menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan.
Pembagian urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. Ketentuan lebih lanjut mengenai pengaturan teknis untuk masing-masing sub bidang atau sub sub bidang urusan pemerintahan diatur dengan peraturan menteri/kepala lembaga pemerintahan non departemen yang membidangi urusan pemerintahan yang bersangkutan setelah berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri.
2. Urusan Pemerintahan yang Menjadi Kewenangan Pemerintahan Daerah
Pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang berdasarkan kriteria pembagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya. Urusan pemerintahan tersebut terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan.
Pasal 13 UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah berbunyi:
Ayat (1): Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan dalam skala provinsi yang meliputi:
perencanaan dan pengendalian pembangunan;
perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
penyediaan sarana dan prasarana umum;
penanganan bidang kesehatan;
penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;
penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;
pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;
fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota;
pengendalian lingkungan hidup;
pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;
pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
pelayanan administrasi umum pemerintahan;
pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota;
penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota ; dan
urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Ayat (2): Urusan pemerintahan provinsi yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.
Urusan pilihan adalah urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Urusan pilihan meliputi:
kelautan dan perikanan;
pertanian;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral;
pariwisata;
industri;
perdagangan; dan
ketransmigrasian
Pasal 14 UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah berbunyi:
Ayat (1): Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota meliputi:
perencanaan dan pengendalian pembangunan;
perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
penyediaan sarana dan prasarana umum;
penanganan bidang kesehatan;
penyelenggaraan pendidikan;
penanggulangan masalah sosial;
pelayanan bidang ketenagakerjaan;
fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
pengendalian lingkungan hidup;
pelayanan pertanahan;
pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
pelayanan administrasi umum pemerintahan;
pelayanan administrasi penanaman modal;
penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Ayat (2): Urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.
Selanjutnya mengenai urusan wajib dan urusan pilihan ini dipertegas didalam Pasal 7 PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, yakni:
i. Urusan wajib
Urusan wajib adalah urusan pemerintahan yang wajib diselenggarakan oleh pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota, berkaitan dengan pelayanan dasar meliputi:
pendidikan;
kesehatan;
lingkungan hidup;
pekerjaan umum;
penataan ruang;
perencanaan pembangunan;
perumahan;
kepemudaan dan olahraga;
penanaman modal;
koperasi dan usaha kecil dan menengah;
kependudukan dan catatan sipil;
ketenagakerjaan;
ketahanan pangan;
pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
perhubungan;
komunikasi dan informatika;
pertanahan;
kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian;
pemberdayaan masyarakat dan desa;
sosial;
kebudayaan;
statistik;
kearsipan; dan
perpustakaan
ii. Urusan pilihan
Urusan pilihan adalah urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Penentuan urusan pilihan ditetapkan oleh pemerintahan daerah. Urusan pilihan tersebut meliputi:
kelautan dan perikanan;
pertanian;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral;
pariwisata;
industri;
perdagangan; dan
ketransmigrasian.
Urusan pemerintahan wajib dan pilihan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah sebagaimana dinyatakan dalam lampiran Peraturan Pemerintah ini ditetapkan dalam Peraturan Daerah.

7. Implikasi Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA Terhadap Keputusan Pejabat TUN yang dibatasi Pengajuan Kasasinya.
Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) merupakan salah satu pilar penting dalam penggunaan wewenang pemerintahan, khususnya penyelenggaraan pemerintahan oleh pejabat Tata Usaha Negara dalam mewujudkan pelayanan publik. KTUN sebagai instrumen pemerintahan dalam melakukan tindakan hukum sepihak dapat menjadi penyebab terjadinya pelanggaran hukum terhadap warga negara, apalagi dengan melihat begitu besarnya kewenangan yang diberikan oleh UU. No. 32 Tahun 2004 jo. PP No. 38 Tahun 2007 kepada Daerah, maka akan memindahkan birokrasi pusat ke Daerah dengan segala eksesnya tanpa kendali yang cukup dari Pemerintah Pusat termasuk dalam penerbitan keputusan-keputusan Kepala Daerah khususnya Keputusan Tata Usaha Negara atas dasar kewenangan otonomi daerah, sehingga tidak tertutup kemungkinan akan menimbulkan konflik atau sengketa tata usaha negara antara warga masyarakat dengan Pejabat Tata Usaha Negara Daerah.
Apabila sengketa tata usaha negara tersebut di atas timbul, maka penyelesaian sengketanya dapat ditempuh melalui Peradilan Tata Usaha Negara sebagai salah satu sarana perlindungan hukum bagi rakyat (masyarakat) di Indonesia. Namun persoalannya adalah bagaimanakah kriteria Perkara tata usaha negara yang objek gugatannya berupa keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan dalam hubungannya dengan Pembatasan Kasasi?
Pertanyaan tersebut baru dapat dijawab setelah kita memahami bunyi redaksional Penjelasan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA yang mensyaratkan bahwa ketentuan pasal a quo tidak termasuk keputusan (beschikking) pejabat tata usaha negara yang berasal dari kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Salah satu kata kunci yang penting dalam suatu KTUN adalah adanya "wewenang" atau "kewenangan" yang selalu harus ada dan yang menjadi dasar berpijak bagi Pejabat TUN untuk dapat melakukan tindakan-tindakan hukum dan khususnya dalam hal ini adalah menerbitkan keputusan-keputusan TUN sebagai salah satu instrumen yuridis dalam menjalankan pemerintahan.
Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA berbunyi:
"Perkara tata usaha negara yang objek gugatannya berupa keputusan pejabat daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan."
Penjelasan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA berbunyi:
"Dalam ketentuan ini tidak termasuk keputusan pejabat tata usaha negara yang berasal dari kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan."
Rumusan di atas sedemikian luasnya, sehingga mengundang pertanyaan:
1. KTUN apa saja yang dikeluarkan oleh Badan/Pejabat TUN Daerah berdasarkan perundang-undangan yang berlaku yang diberikan kepada daerah yang jangkauan keputusannya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan, yang menurut undang-undang MA dibatasi pengajuan kasasinya.
2. KTUN apa saja yang dikeluarkan oleh Badan/Pejabat TUN Daerah ketika melaksanakan urusan pemerintahan di wilayah daerah yang bersangkutan, yang berasal dari kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan, yang menurut undang-undang MA dapat diajukan kasasinya.
Berdasarkan pertanyaan tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa yang menjadi pegangan dan ukuran, bukannya jangkauan KTUN yang dikeluarkan oleh Badan/pejabat TUN Daerah dalam wilayah yang bersangkutan, tetapi ditekankan pada urusan pemerintahan apa yang dilaksanakannya pada waktu mengeluarkan KTUN itu. Apabila pada saat mengeluarkan KTUN itu yang dilaksanakannya adalah urusan pemerintahan yang telah didesentralisasikan berdasarkan perundang-undangan (vide Pasal 13 dan Pasal 14 UU no.32 Tahun 2004 jo. Pasal 7 PP No.38 Tahun 2007), maka pada saat itu segala kebijakan yang diambil oleh Badan/Pejabat TUN Daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan dilapangan (taak vervulling), termasuk penyelenggaraan pelayanan publik (bestuurszorg) dan perbuatan-perbuatan menerbitkan KTUN (beschikkingsdaad van de administratie) yang menimbulkan sengketa tata usaha negara dengan orang atau badan hukum perdata sebagai akibat dikeluarkannya KTUN di daerah otonom adalah perkara Tata usaha Negara yang dibatasi pengajuan kasasinya sebagaimana yang dimaksud oleh Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA. Oleh karena urusan-urusan pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi pada dasarnya telah menjadi wewenang dan tanggungjawab pemerintah daerah sepenuhnya dan jangkauan KTUN yang dikeluarkan hanya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan.
Selanjutnya, Apabila pada saat mengeluarkan KTUN itu yang dilaksanakannya adalah urusan pemerintahan dalam pelaksanaan asas dekonsentrasi dan tugas pembantuan (medebewind) berdasarkan perundang-undangan yang berlaku, maka pada saat itu segala kebijakan yang diambil oleh Badan/Pejabat TUN Daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan dilapangan (taak vervulling), termasuk penyelenggaraan pelayanan publik (bestuurszorg) dan perbuatan-perbuatan menerbitkan KTUN (beschikkingsdaad van de administratie) yang menimbulkan sengketa tata usaha negara dengan orang atau badan hukum perdata sebagai akibat dikeluarkannya KTUN di daerah otonom adalah perkara Tata usaha Negara yang bisa dikasasi. Oleh karena Kebijaksanaan pelaksanaan urusan dekonsentrasi dan tugas pembantuan (medebewind) sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat, sehingga wewenang dan tanggung jawab sepenuhnya berada di pusat, sedangkan Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten/Kota dan Desa hanya sebagai Koordinator dalam kedudukannya selaku perangkat Pemerintah Pusat yang bertugas mengkoordinasikan unsur-unsur pelaksana yakni instansi-instansi vertical, yang mana jangkauan KTUN yang dikeluarkan dalam rangka pelayanan penyelenggaraan urusan dapat melampaui satu wilayah administrasi Pemerintahan.

8. Menggagas Kriteria Keputusan Pejabat TUN yang dibatasi Pengajuan Kasasinya Menurut Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA
Sebagai jalan keluar untuk membantu pelaksanaan tugas Peradilan Tata Usaha Negara di daerah-daerah, penulis mengusulkan hal-hal berikut. Pertama, Ketua Pengadilan dan hakim-hakim di PTUN sungguh-sungguh memperhatikan jiwa dari Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA beserta Penjelasannya tentang Pembatasan kasasi. Yang perlu diperhatikan di antaranya ialah Pasal 13 dan Pasal 14 UU no.32 Tahun 2004 jo. Pasal 7 PP No.38 Tahun 2007 yang "merumuskan kewenangan yang diberikan kepada daerah dan kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah." Semangat yang terkandung dalam kekosongan hukum ini di satu segi mendorong tumbuhnya kemandirian dan keprakarsaan dari bawah, sehingga PTUN tidak perlu menunggu arahan dan aturan dari atas.
Kedua, dalam melaksanakan inisiatif dari bawah itu, Ketua Pengadilan dan Hakim-hakim di tiap-tiap PTUN dan PTUN dengan PTUN lainya di tiap-tiap wilayah PT.TUN atau apabila dimungkinkan PTUN seindonesia secara bersama-sama dapat mengadakan kesepakatan bersama mengenai mekanisme penetapan Kriteria KTUN yang tidak bisa dikasasi dengan mengacu kepada Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA beserta Penjelasannya jo. Pasal 14 UU no.32 Tahun 2004 jo. Pasal 7 PP No.38 Tahun 2007. Harus segera diadakan kesepakatan untuk menghindari penafsiran-penafsiran yang berbeda-beda antara satu PTUN dan PTUN lainnya. Langkah-langkah ini penting untuk menghindari jangan sampai perbedaan antara satu sama lain terlalu tajam sehingga dapat mengganggu upaya mencapai tujuan memberi kepastian hukum (rechtszekerheid) dan rasa keadilan bagi masyarakat (justiabelen).
Ketiga, sebelum dibentuknya Peraturan lebih lanjut mengenai kriteria Pembatasan Kasasi berdasarkan ketentuan Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA tersebut di atas, guna menghindari penafsiran-penafsiran yang berbeda-beda mengenai apakah KTUN objek sengketa merupakan keputusan pejabat TUN yang berasal dari kewenangan yang tidak diberikan kepada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan atau tidak pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor Nomor 23/PUU-V/2007, PTUN dapat menentukan inovasi sendiri mengenai kriteria yang dimaksud, misalnya pembatasan kasasi PTUN tersebut harus memenuhi 4 (empat) syarat, yaitu:
KTUN objek sengketa itu dikeluarkan dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang mana? Apakah pelaksanaan asas desentralisasi atau asas dekonsentrasi dan asas tugas pembantuan (medebewind)
KETERANGAN:
Apabila KTUN objek sengketa yg dikeluarkan oleh Badan/Pejabat TUN Daerah in casu merupakan kewenangan dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi sebagaimana yang terangkum dalam Pasal 13 dan Pasal 14 UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah jo. Pasal 7 PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena penyerahan kewenangan urusan pemerintahan secara desentralisasi berlangsung secara delegasi yang mana wewenang dan tanggungjawab beralih kepada pemerintah daerah sepenuhnya dan jangkauan KTUN yang dikeluarkan hanya berlaku di wilayah daerah yang bersangkutan.
Apabila KTUN objek sengketa yg dikeluarkan oleh Badan/Pejabat TUN in casu merupakan kewenangan dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi dan pelaksanaan asas tugas pembantuan (medebewind). Maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena pelimpahan kewenangan pemerintahan secara dalam konteks dekonsentrasi dan tugas pembantuan (medebewind) ini dilakukan secara mandatum, dimana mandator (pemerintah pusat) tidak kehilangan kewenangan yang dilimpahkannya namun justru mandataris (Gubernur, Bupati dan Walikota pada posisi ini bukan sebagai kepala daerah melainkan sebagai sebagai Kepala wilayah yang mengkoordinir instasi-instasi vertikal) bertindak untuk dan atas nama mandator, dan Mandataris bertanggung jawab kepada mandator. Atau dengan kata lain Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada Pejabat-pejabatnya di Daerah menurut asas dekonsentrasi dan tugas pembantuan (medebewind) ini tetap menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat.

Instansi atau Badan apa yang mengeluarkan KTUN objek sengketa?
KETERANGAN:
Apabila Badan atau Pejabat TUN yang mengeluarkan KTUN objek sengketa merupakan instansi-instansi Vertikal yang dikoordinasikan oleh Kepala Wilayah (Gubernur, Bupati dan Walikota) yaitu kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemerintah pusat dan keberadaannya didanai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), tetapi daerah kerjanya terbatas dalam wilayah propinsi, kabupaten, atau kota tertentu, misalnya kantor wilayah (kanwil) di propinsi serta kantor departemen (kandep) di kabupaten dan kota. Maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena instansi vertikal adalah perangkat Departemen, Lembaga Pemerintah Non Departemen/LPND yang ditempatkan di Daerah untuk melaksanakan sebagian urusan Departemen, Lembaga Pemerintah Non Departemen/LPND yang bersangkutan sesuai dengan asas dekonsentrasi, sehingga jangkauan KTUN objek sengketa yang dikeluarkan dalam rangka pelayanan penyelenggaraan urusan dapat melampaui satu wilayah administrasi Pemerintahan.
Apabila Badan atau Pejabat TUN yang mengeluarkan KTUN objek sengketa merupakan Instansi otonom yang dikepalai oleh Kepala Daerah (Gubernur, Bupati dan Walikota) yaitu kantor-kantor pemerintahan yang secara administratif berada di bawah kewenangan pemda (propinsi, kabupaten, atau kota) dan keberadaannya didanai melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), misalnya dinas, sekretariat daerah (setda). Maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena instansi otonom adalah perangkat daerah yang merupakan organisasi atau lembaga pada Pemerintah Daerah yang bertanggung jawab kepada Kepala Daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan di daerah, sehingga jangkauan KTUN objek sengketa yang dikeluarkan hanya berlaku di daerah yang bersangkutan.
Apakah ada tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam mengeluarkan KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata?
KETERANGAN:
Apabila dalam praktek terjadi tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara instansi vertikal dengan instansi otonom, antara Kepala Daerah dengan Pejabat Pusat (Menteri/Pimpinan LPND (Lembaga Pemerintah Non Departemen)) dalam mengeluarkan KTUN dalam kasus-kasus tertentu yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata, maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut berhubungan dengan urusan Pemerintah Pusat. Yang mana jangkauan KTUN objek sengketa melampaui satu wilayah administrasi Pemerintahan.
Apabila dalam praktek terjadi tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara instansi otonom dengan instansi otonom lainnya dalam satu wilayah dalam mengeluarkan KTUN dalam kasus-kasus tertentu, atau terjadi tumpang tindih (overlaping) KTUN yang hanya dikeluarkan oleh satu instansi otonom atau beberapa instansi otonom lainnya atau seorang Kepala Daerah atau beberapa Kepala Daerah lainnya yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata, maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut hanya menyangkut urusan Pemerintah Daerah saja. Yang mana jangkauan KTUN objek sengketa hanya berlaku di daerah yang bersangkutan.

Apakah KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Instansi Vertikal atau Instansi Otonom?
KETERANGAN:
Apabila KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Instansi Vertikal dari berbagai Departemen, maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi yang sesuai dengan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Kepala Wilayah di Propinsi, kabupaten/Kota, dan Kecamatan sebagai Wilayah Administrasi.
Apabila KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) instansi otonom dari berbagai daerah, maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi yang sesuai dengan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Kepala Daerah di Propinsi, kabupaten/Kota, dan Kecamatan sebagai Wilayah Administrasi.

Dengan demikian, inisiatif dari PTUN tidak perlu terganggu, tetapi kita siap untuk mengantisipasi berbagai kemungkinan terjadinya kekisruhan dalam pengaturan teknis hukumnya di lapangan.
PENUTUP
Demikianlah beberapa masukan pemikiran yang kiranya dapat dipertimbangkan oleh Ketua Pengadilan dan Hakim-hakim PTUN di seluruh Indonesia dalam upaya membuat dan menetapkan Kriteria Pembatasan kasasi sebagaimana yang dimaksud oleh Pasal 45A Ayat (2) huruf c UU MA beserta Penjelasannya, yang diperlukan dalam rangka pelaksanaan teknis hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara di lapangan. Mudah-mudahan para Pimpinan kita di Mahkamah Agung dapat bekerja keras untuk segera menetapkan berbagai peraturan teknis peradilan yang sangat diperlukan sebagai pedoman bagi PTUN-PTUN di seluruh Indonesia. Mudah-mudahan pula, berbagai peraturan yang akan ditetapkan itu nantinya dapat sungguh-sungguh dijadikan acuan, tidak malah menimbulkan masalah-masalah baru, karena kekurangcermatan dalam perumusannya seperti yang telah terjadi sebelumnya.
Namun, terlepas dari harapan-harapan positif tersebut di atas, semua pihak Peradilan TUN hendaklah siap mengantisipasi berbagai kemungkinan buruknya teknik perumusan peraturan-peraturan di tingkat Mahkamah Agung tersebut. Karena harus dimaklumi juga bahwa persoalan yang harus diselesaikan demikian banyak dan rumit, sehingga tetap saja ada kemungkinan terjadinya kekurangan disana-sini. Yang penting adalah semangat kita semua harus ditujukan ke arah perbaikan yang sungguh-sungguh dalam rangka Penegakan hukum administrasi Negara yang justru sangat menentukan nasib birokrasi Negara ke depan. Sukses tidaknya pelaksanaan pembatasan kasasi ini menyangkut taruhan yang sangat besar, yaitu menyangkut proses peradilan yang cepat, sederhana dan biaya murah, sehingga akses untuk memperoleh keadilan masyarakat (access to justice) dapat terwujud dan pada gilirannya kepastian hukum (rechtszekerheid) dapat diperoleh dalam rentang waktu yang tidak terlalu lama.

DAFTAR PUSTAKA

BUKU
Farida Indrati Soeprapto, Maria, Ilmu Perundang-undangan, Dasar-Dasar dan Pembentukannya, Cet. Kelima, Yogjakarta: Penerbit Kanisius, 1998
Lembaga Administrasi Pemerintahan Republik Indonesia, Sistem Administrasi Negara Republik Indonesia, Jilid I, Edisi Ketiga, Jakarta: PT. Toko Gunung Agung, 1996

MAKALAH/ARTIKEL
Departemen Dalam Negeri RI, Memantapkan Peran Gubernur Sebagai Wakil Pemerintah Di Daerah, Bahan Paparan Direktur Jenderal Otonomi Daerah Pada Forum Koordinasi Dan Konsultasi Pemantapan Desentralisasi Dan Otonomi Daerah, Jakarta, 26 Juli 2005
Effendi Lotulung, Paulus, Perkembangan Praktek Pengadilan Mengenai Keputusan Tata Usaha Negara Sebagai Objek Gugatan, Tulisan tersebar, Bandung: 2003
Hoessein, Bhenyamin, Hubungan Penyelenggaraan Pemerintah Pusat Dengan Pemerintah Daerah, Makalah disampaikan dalam Seminar sehari tema sentral "Perspektif Reformasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Menuju Kemandirian Daerah", yang diselenggarakan oleh Universitas 17 Agustus 1945 pada tanggal 13 Juli 1999 di Jakarta.
Putusan Mahkamah Konstitusi perkara Nomor 23/PUU-V/2007 Tentang permohonan pengujian uji materiil terhadap Pasal 45A Ayat 2 huruf c UU No. 5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
UUD 1945 PASCA AMANDEMEN
UU No. 5 Tahun 2004 Tentang Mahkamah Agung
UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
PP No. 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota
INTERNET
"http://id.wikipedia.org/wiki/Pemerintah_Daerah"

LAMPIRAN

SYARAT-SYARAT PEMBATASAN KASASI DILIHAT DARI 4 (EMPAT) ASPEK, YAITU:
I. ASPEK URUSAN PEMERINTAHAN YANG MANA YANG DILAKSANAKAN PADA SAAT DIKELUARKAN KTUN OBJEK SENGKETA

KTUN Yang Dikeluarkan Dalam Pelaksanaan Urusan Pemerintahan Berdasarkan Asas Desentralisasi Tidak Bisa Dikasasi

DESENTRALISASI:
penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia

CATATAN:
Urusan-urusan pemerintahan yang telah diserahkan kepada daerah dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi pada dasarnya menjadi wewenang dan tanggungjawab Daerah sepenuhnya. Dalam hal ini prakarsa sepenuhnya diserahkan kepada Daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijaksanaan, perencanaan, pelaksanaan maupun yang menyangkut segi-segi pembiayaannya. Demikian pula perangkat pelaksanaannya adalah perangkat Daerah itu sendiri yaitu terutama Dinas-dinas Daerah dan Pegawai-pegawai Daerah.

KTUN Yang Dikeluarkan Dalam Menjalankan Urusan Pemerintahan Berdasarkan Asas Dekonsentrasi Bisa Dikasasi

DEKONSENTRASI:
Pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu

CATATAN:
Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat kepada Pejabat-pejabatnya di Daerah menurut asas dekonsentrasi ini tetap menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat baik mengenai perencanaan, pelaksanaan, maupun pembiyaannya. Unsur pelaksanannya adalah terutama instansi-instansi vertical yang dikoordinasikan oleh Kepala Wilayah dalam kedudukannya selaku perangkat Pemerintah Pusat. Kebijaksanaan pelaksanaan urusan dekonsentrasi sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat.

KTUNYang Dikeluarkan Dalam Menjalankan Urusan Pemerintahan Berdasarkan Asas Tugas Pembantuan (Medebewind) Bisa Dikasasi.

ASAS TUGAS PEMBANTUAN (MEDEBEWIND):
Penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu

CATATAN:
Tidak semua urusan pemerintahan dapat diserahkan kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya, sehingga beberapa urusan pemerintahan masih tetap merupakan urusan Pemerintah Pusat. Akan tetapi adalah berat sekali bagi Pemerintah Pusat untuk menyelenggarakan seluruh urusan pemerintahan di Daerah yang masih menjadi wewenang dan tanggung jawabnya itu atas dasar dekonsentrasi, mengingat terbatasnya kemampuan perangkat Pemerintah Pusat di Daerah. Di samping itu ditinjau dari segi daya guna dan hasil guna adalah kurang dapat dipertanggungjawabkan apabila semua urusan Pemerintah Pusat di Daerah harus dilaksanakan sendiri oleh perangkatnya di Daerah, karena hal itu akan memerlukan tenaga dan biaya yang sangat besar jumlahnya. Selain itu mengingat sifatnya, berbagai urusan sulit untuk dapat dilaksanakan dengan baik tanpa ikut sertanya Pemerintah Daerah yang bersangkutan.

II. ASPEK BADAN/INSTANSI YANG MENGELUARKAN KTUN OBJEK SENGKETA

III. Apakah ada tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dalam mengeluarkan KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata.

KETERANGAN:
Apabila dalam praktek terjadi tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara instansi vertikal dengan instansi otonom, antara Kepala Daerah dengan Pejabat Pusat (Menteri/Pimpinan LPND (Lembaga Pemerintah Non Departemen)) dalam mengeluarkan KTUN dalam kasus-kasus tertentu yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata, maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut berhubungan dengan urusan Pemerintah Pusat. Yang mana jangkauan KTUN objek sengketa melampaui satu wilayah administrasi Pemerintahan.
Apabila dalam praktek terjadi tumpang tindih (overlaping)/sengketa kewenangan antara instansi otonom dengan instansi otonom lainnya dalam satu wilayah dalam mengeluarkan KTUN dalam kasus-kasus tertentu, atau terjadi tumpang tindih (overlaping) KTUN yang hanya dikeluarkan oleh satu instansi otonom atau seorang Kepala Daerah saja yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata, maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut hanya menyangkut urusan Pemerintah Daerah saja. Yang mana jangkauan KTUN objek sengketa hanya berlaku di daerah yang bersangkutan.

IV. Apakah KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Instansi Vertikal atau Instansi Otonom
KETERANGAN:
Apabila KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Instansi Vertikal dari berbagai Departemen, maka KTUN objek sengketa tersebut BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut dalam rangka pelaksanaan asas dekonsentrasi yang sesuai dengan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Kepala Wilayah di Propinsi, kabupaten/Kota, dan Kecamatan sebagai Wilayah Administrasi.
Apabila KTUN objek sengketa yang merugikan individu atau Badan Hukum Perdata berada dalam batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) instansi otonom dari berbagai daerah, maka KTUN objek sengketa tersebut TIDAK BISA DIKASASI, oleh karena kewenangan mengeluarkan KTUN objek sengketa tersebut dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi yang sesuai dengan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) Kepala Daerah di Propinsi, kabupaten/Kota, dan Kecamatan sebagai Wilayah Administrasi.

KEPENTINGAN MENGGUGAT PADA BADAN PERADILAN ADMINISTRASI oleh DR.IRFAN FACHRUDDIN,SH.

2009-01-01T04:55:00.000-08:00

KEPENTINGAN MENGGUGAT PADA BADAN PERADILAN ADMINISTRASI

Oleh :

DR.IRFAN FACHRUDDIN,SH.

Dosen Fakultas Hukum Universitas YARSI
Hakim Yustisial pada Pusat Penelitian dan Pengembangan
Hukum dan Peradilan Mahkamah Agung RI

KEYWORDS :

Judicial control, governmental action

ABSTRACT :

The position to make a law suit is the key to activate the system of administrative judicial, control over governmental actions and legal protection for the people. Judicial administrative system of Indonesia according to Law Number 5 Year 1986 does not include the meaning of "interest". In practice of judicial administration there are various applications which endanger the consistency of the law.

This article tries to integrate the perception of the meaning about "interest". By perceiving the concept and practice taken randomly, we discovered that there is a contradictory meaning, that is: tight standing, narrow understanding on making a law suit and actio popularis, anyone can bring a lawsuit to the court. In accordance with Indonesian requirement and culture, it seems that a restricted flexibility can be taken into consideration,but does not reach the stand of actio popularis, that is accepting (1) someone acting on behalf of another party in very restricted environment; (2) group and public interests; (3) restricted indirect interest; (4) immaterial interest.

A. Pendahuluan

Eksistensi badan peradilan administrasi ditujukan kepada dua arah. Pertama, untuk melaksanakan pengawasan aspek hukum (rechmatigheid controle) terhadap tindakan pemerintah, kedua, untuk memberikan perlindungan hukum (rechts-beschreming) bagi anggota masyarakat maupun pemerintah .

Masalah “kepentingan” adalah hal yang sangat krusial dalam praktek peradilan administrasi. Adanya “kepentingan” merupakan prasyarat untuk adanya “standing to the sue”, yaitu kedudukan minimal yang harus dipunyai sesorang atau badan hukum untuk mencapai kapasitas mengajukan “gugatan” ke badan peradilan administrasi.

Secara negasi dikatakan, tanpa adanya “kepentingan” tidak akan ada “gugatan”. Sesuai dengan adagium yang sangat populer : “no interest, no action” atau “point d’intret - piont d’action” atau geen processueel belang - geen rechtsingang. [1]

Stelsel pasif yang dianut peradilan menempatkan “gugatan” sebagai kunci starter atau pemicu bekerjanya pengawasan yudisial (judicial control) terhadap tindakan penguasa dan perlindungan hukum masyarakat terhadap sikap-tindak pemerintah. Tanpa adanya “gugatan” pengadilan tidak dapat melakukan pengujian terhadap tindakan pemerintah.

Indroharto mengemukakan bahwa pengertian “kepentingan” itu sendiri adalah samar-samar dan sulit dipegang.[2] Sedang William Fox menyatakan bahwa masalah “kepentingan” adalah masalah yang kontroversi dan sudah lama menjadi bahan diskusi yang tak kunjung usai.[3]

Masalah “kepentingan” dalam konteks hukum administrasi jarang mendapat perhatian dari pakar-pakar hukum administrasi maupun para praktisi, baik melalui tulisan-tulisan maupun dalam diskusi-diskusi. Dalam literatur Indonesia penulis menemukan pembahasan yang agak mendalam dalam buku Indroharto yang berjudul Usaha Memahami Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara yang terbit pertama kali tahun 1991. Dilihat dari struktur pembahasannya sangat mirip dengan uraian J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, dalam baku Hoofdlijnen van het Nederlans adminitratief procesrecht, yang terbit tahun 1987. Dalam konteks hukum perdata oleh Sudikno Mertokusumo dalam buku Hukum Acara Perdata Indonesia yang pertama kali terbit tahun 1977.

Dalam praktek peradilan administrasi pada umumnya terdapat dua sikap mengenai hal ini. Ada yang menafsirkannya terlalu sempit dan ada yang menginterpretasikannya terlalu longgar. Perbedaan persepsi dikalangan akademisi dan pemerhati tentu tidak akan menimbulkan masalah, tetapi berbedaan penerapan dikalangan hakim tentu kurang baik bagi kepastian hukum dan dapat menggoyahkan konsistensi putusan dalam lingkungan peradilan administrasi. Pada ujungnya membingungkan masyarakat pencari keadilan dalam upaya mereka mendapat perlindungan hukum dari tindakan Pemerintah. Demikian pula praktek semacam ini pada umumnya mendatangkan keragu-raguan bagi pihak Pemerintah, karena putusan-putusan peradilan administrasi khususnya berkenaan dengan “kepentingan” yang berubah-ubah tidak dapat dijadikan standar dan tolok ukur bagi sikap mereka di masa mendatang.

Mengingat dalam perkembangan hukum administrasi, banyak kaidah hukum yang lahir dari putusan-putusan badan peradilan (yurisprudensi). Pertumbuhan kaidah-kaidah tersebut dalam civil law system sekalipun dipandang sebagai indikator perkembangan hukum administrasi yang kemudian mendapat pengukuhan dari peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu konsistensi putusan-putusan badan peradilan adminstrasi penting untuk diupayakan. Pada tulisan singkat ini akan dicoba mengkaji kriteria kepentingan, pihak yang berkepentingan dan konsekuensi peralihan hak dalam teori dan praktek peradilan administrasi

B. Kerangka Konseptual

Akar dari perlindungan hukum bagi masyarakat adalah konsep “perlindungan terhadap hak asasi manusia”. Antara “perlindungan terhadap hak asasi manusia” dan “prinsip negara hukum” berjalin berkelindan, unsur antara yang satu dan yang lain saling memasuki. Unsur dari konsep negara hukum klasik menurut F.J. Stahl antara lain harus ada pengakuan dan jaminan perlindungan terhadap hak asasi manusia, kekuasaan pemerintahan berdasarkan atas undang-undang, dan pengadilan administrasi sebagai sarana penyelesai apabila pemerintah melanggar hak-hak dasar manusia. Sedang perlindungan hukum memerlukan prinsip legalitas dan “peradilan administrasi” untuk menjamin perlindungan hak-hak dasar manusia. [4]

Untuk memperoleh perlindungan hukum melalui pengadilan administrasi seseorang atau badan hukum harus mempunyai “kepentingan” (belang) atau kedudukan untuk menggugat (standing to the sue). Kata “kepentingan” dalam hukum positif tercantum dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara atau Peradilan Administrasi (selanjutnya disebut UPA). Pertama, dalam Pasal 53 ayat (1) UPA, dinyatakan : “Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu keputusan tata usaha negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang...”. Kedua, dalam Pasal 83 ayat (1) UPA, dinyatakan : “...seorang yang berkepentingan dalam sengketa pihak lain yang sedang diperksa oleh pengadilan...”. Tidak ada penjelasan mengenai pengertian “kepentingan” dalam UPA. Untuk menemukan pengertian dasar dari “kepentingan” ada baiknya ditinjau perkembangan yurisprudensi negara lain dan doktrin yang pernah disampaikan oleh para pakar hukum administrasi, tanpa membedakan dari sistem hukum mana pengertian itu berasal.

Pengertian “belang” dalam terminologi hukum acara administrasi dikemukakan oleh Ten Berge & Tak adalah menunjuk kepada : “de waarde die beschremd moeten warden en inzet vormt van het proces (het rechtens te beschrement belang)” (nilai yang harus dilindungi dan membentuk isi proses [kepentingan yang harus dilindungi secara hukum]) dan dalam arti procesbelang, yaitu tujuan yang hendak dicapai dengan proses.[5] William Fox mengutip masalah dalam diskusi pengadilan pada kasus Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. Mc Grath : “...whether the plaintiffs had a ‘legal interest’ or ‘a legally protected right’ in the despute”.[6] Kalau dicermati istilah “standing” dan “interest”, akan terlihat bahwa meskipun tidak identik kedua kata itu memuat kandungan nilai atau hak yang mendapat perlindungan hukum sebagai syarat esensial untuk mengajukan gugatan ke pengadilan.

Dalam perkembangannya terdapat dinamika pasang surut antara dua regim yaitu actio popularis dan tight standing secara bergantian. Dapat digambarkan dalam dua ujung pada satu garis secara dikotomis yang tepat diantara keduanya terdapat posisi 0 (zero). Actio popularis, diartikan bahwa setiap orang dapat mengajukan gugatan. Semua subjek hukum berkepentingan dengan pelaksanaan wewenang pemerintah yang sesuai dengan hukum. Tight standing, diartikan hak mengajukan gugatan hanya diberikan kepada pihak yang dialamatkan oleh suatu keputusan administrasi, yang ditujukan untuk menjaga ketepatan dan kepastian hukum. [7]

C. Kriteria Kepentingan

Sebagaimana telah disinggung sebelumnya, kepentingan dalam hukum acara administrasi mengandung dua arti. Pertama; kepentingan sebagai nilai atau kualitas yang mendapat perlindungan dari hukum. Kedua; kepentingan sebagai tujuan yang hendak dicapai oleh proses.

1. Nilai yang Dilindungi Hukum
Kepentingan sebagai nilai yang harus dilindungi secara hukum adalah suatu nilai yang mendapat pengaruh atau dinilai secara layak dapat diperkirakan menguntungkan atau merugikan yang timbul akibat dikeluarkan suatu keputusan tata usaha negara atau ditolaknya penerbitan suatu keputusan tata usaha negara.

Pada nilai yang harus dilindungi secara hukum dijumpai adanya hubungan antara subjek hukum pada satu sisi dengan keputusan administrasi pada sisi lain. Konkritnya ditentukan oleh faktor yang berhubungan dengan subjek hukum itu sendiri dan pada sisi lain oleh faktor yang berhubungan dengan keputusan administrasi. [8]

Untuk menentukan adanya nilai yang harus dilindungi oleh hukum dari aspek subjek hukum, ada empat hal yang perlu mendapat perhatian, yaitu:

Kepentingan Sendiri.
Yurisprudensi di Netherlands pada mulanya berpendapat bahwa subjek hukum dikatakan mempunyai kepentingan apabila memiliki kepentingan sendiri. Kepentingan sendiri adalah lawan dari kepentingan orang lain. Pada dasarnya suatu subjek hukum tidak dapat atas nama sendiri turut campur dengan kepentingan pihak lain. Jika bertindak untuk dan atas nama orang lain harus dilandasi oleh suatu persetujuan pemberian kuasa. Tidak dapat dianggap sebagai yang berkepentingan apabila seseorang bertindak sebagai anggota suatu kolompok. Karena yang berkepentingan sesungguhnya adalah kolompok secara kolektif dan kelompok inilah yang mempunyai kepentingan untuk menggugat.[9]
Selain itu terdapat juga perkembangan lain, yaitu dalam beberapa kasus oleh pengadilan diterima juga seseorang bertindak untuk diri sendiri atas kepentingan orang yang sangat dekat. Dalam kasus Singleton vs. Wulff tahun 1976, seorang ahli kandungan diperkenankan menggunakan hak gugat untuk seorang ibu (pasiennya) dan pada kasus Eisenstad vs. Baird tahun 1972 pengadilan membolehkan dokter bertindak untuk kepentingan pasiennya.[10]
Kepentingan Individual
Menurut Van Buuren, subjek dipandang mempunyai kepentingan jika memiliki kepentingan yang bersifat individual khusus. Pengertian kepentingan individu khusus adalah lawan dari kepentingan massa tak berbentuk. [11]
Untuk perorangan (natuurlijke persoon) dan badan hukum perdata (rechts persoon) kepentingannya ditentukan oleh keadaan khusus subjek yang ditimbulkan oleh suatu tindakan pemerintah. Penutupan suatu ruas jalan umum atau penetapan suatu jalan umum dari dua arah menjadi satu arah tidak serta merta menjadikan orang yang tinggal disebelah jalan itu menjadi berkepentingan. Namun apabila ketetapan tersebut mendatangkan pengaruh yang merugikan, maka subjek yang terkena dapat menjadi berkepentingan.
Pada sisi lain saat ini tidak hanya kepentingan individu yang diterima untuk mendapatkan perlindungan hukum, kepentingan kelompok dan kepentingan umum semakin diterima sebagai dasar kepentingan menggugat. Jika seorang pejabat menggunakan keputusan yang diterbitkan dengan cara yang tidak sesuai hukum sebagai syarat untuk menduduki jabatan itu, kelompok masyarakat (organisasi non-pemerintah) pemerhati tidak boleh tidak punya kepentingan untuk mempersoalkannya.
Kepentingan Langsung
Kepentingan langsung artinya yang terkena secara langsung adalah subjek itu sendiri, bukan diperolehnya dari pihak lain. Misalnya pencabutan subsidi terhadap suatu badan hukum (debitur) tidak menyebabkan kreditur menjadi berkepentingan langsung dengan tindakan Pemerintah. Walaupun sebenarnya secara tidak langsung dapat menurunkan kemampuan debitur dalam pengembalian hutang-hutangnya. Pelanggan restoran tidak menjadi berkepentingan apabila pemerintah menutup restoran itu, walaupun pelanggan dirugikan dengan hilangnya suasana yang telah lama mereka nikmati. [12]
Sudikno Mertokusumo mengemukakan dalam bukunya Hukum Acara Perdata Indonesia, bahwa seorang kakak tidak punya kepentingan menagih piutang adiknya yang macet. [13]
Dalam perkembangannya, “kepentingan tidak langsung” perlahan-lahan dapat juga diterima sebagai kepentingan untuk menggugat. Namun “kepentingan tidak langsung” ini harus dibatasi pada hukum kausalitas yang terbatas, yaitu akibat yang dengan gamblang dapat ditentukan.
Kepentingan Objektif Tertentu
Kepentingan dan kerugian yang ditimbulkan harus dapat ditentukan secara objektif. Kepentingan yang tidak dapat ditentukan luas dan intensitasnya tidak cukup untuk dinyatakan berkepentingan.[14]
Supreme Court Amerika Serikat dalam kasus Association of Data Processing Service Organizations v. Comp dan kasus Barlow v. Collins keduanya diputus tahun 1970 menentukan bahwa adanya hak menggugat ditentukan kalau dipenuhi dua syarat, yaitu : (1) Terdapat fakta yang merugikan penggugat secara ekonomi; dan (2). Kepentingan penggugat dilindungi atau diatur oleh ketentuan undang-undang atau konstitusi. [15]
Kalau dilihat substansinya, kepentingan dapat beragam sifatnya, bisa bersifat material maupum immaterial, bisa bersifat individual dan kolektif. Kepentingan material lebih mudah ditentukan luas dan intensitasnya dari pada kepentingan immaterial. Cukup beralasan pertimbangan Supreme Court dalam putusan kedua perkara tersebut.
Analisis
Uraian diatas memperlihatkan adanya pendapat yang berfariasi tentang luasnya kepentingan. Adanya kaidah yang cenderung kepada tight standing, terlihat dari : (1) larangan seseorang bertindak atas nama sendiri untuk kepentingan pihak lain tanpa adanya persetujuan pemberian kuasa dari orang yang bersangkutan; (2) subjek mempunyai kepentingan yang bersifat individual khusus; (3) adanya kepentingan langsung dari subjek itu sendiri, bukan diperolehnya dari pihak lain; (4) adanya kerugian secara ekonomi dan dilindungi atau diatur oleh ketentuan undang-undang atau konstitusi.
Ada pendirian yang lebih longgar, yaitu (1) diterimanya seseorang bertindak untuk orang lain yang mempunyai hubungan atau dalam lingkungan yang sangat dekat; [16] (2) diterima kepentingan kelompok dan kepentingan umum; (3) diterimanya kepentingan tidak langsung secara terbatas; (4) diakuinya kepentingan bersifat immaterial.
Diterimanya suatu subjek hukum bertindak atas nama sendiri untuk kepentingan orang yang sangat dekat sesuai dengan semangat kolektif dan kebutuhan masyarakat timur, terutama masyarakat adat. Dipandang dari aspek perlindungan terhadap golongan masyarakat yang lebih lemah, konstruksi semacam itu dapat mengalihkan resiko yang mungkin timbul dari subjek yang diselenggarakan kepentingannya kepada penyelenggara kepentingan, karena secara langsung antara sang pengurus dan yang diurus tidak terdapat kesepakatan apa-apa.
Tidak hanya kepentingan individu yang perlu mendapat perlindungan, tetapi kepentingan kelompok juga urgen mendapat perlindungan. Ada suatu tindakan yang membahayakan masyarakat dan lingkungan dimasa mendatang. Namun untuk saat ini belum dirasakan akibatnya dan ada kepentingan individu yang terlanggar. Kelompok masyarakat yang consern terhadap bidang-bidang tertentu sangat dibutuhkan kehadirannya dan patut untuk diterima sebagai pihak yang berkepentingan. .
Mengambil kepentingan hanya dari kepentingan langsung dirasakan terlalu sempit. Adakalanya yang menanggung secara riil perbuatan pemerintah justru pihak yang berkepentingan tidak langsung. Hal ini tidaklah berlebihan karena diterimanya kepentingan tidak langsung secara terbatas, dengan menggunakan prinsip kausalitas yang dapat diperhitungkan dengan gamblang akibat yang pasti akan terjadi.
Kepentingan immaterial juga termasuk kepentingan yang perlu mendapat perlindungan secara hukum dalam proses hukum administrasi. Bagi beberapa suku di daerah Indonesia kerugian moral atau kehormatan diri dan keluarga bisa dipandang lebih berat ketimbang kerugian material. Kepentingan non-material mendapat penekanan dari van Buuren, perlunya pengakuan dan penerimaan secara umum. Mengingat penderitaan tidak hanya datang disebabkan kerugian material semata. Dalam bidang kepegawaian dapat dilihat misalnya, rusaknya reputasi, hilangnya peluang promosi, dan mutasi ketempat yang lebih rendah adalah merupakan kepentingan yang cukup esensial.
Sudah sepantasnya kepentingan non-material dipandang sebagai kepentingan. Jika tidak demikian maka mekanisme perlindungan hukum bagi rakyat dari tindakan pemerintah dan pengawasan yudisial terhadap sikap-tindak pemerintah tidak dapat bekerja secara lebih baik.
Adanya keharusan suatu kepentingan diatur atau dilindungi oleh undang-undang atau konstitusi adalah baik, namun tidak dapat dibatasi sampai disitu. Mengingat di negeri kita dikenal hukum adat yang tidak tertulis, walapun demikian kaidah hukum tidak tertulis tersebut hidup dan dipertahankan hingga statusnya menjadi hukum kebiasaan yang tidak kurang kekuatan berlakunya dibandingkan dengan undang-undang. Selain itu asas-asas umum penyelenggaraan pemerintahan yang layak (auppl) dan semacamnya menunjukkan gejala diterima disetiap negara-negara demokrasi di dunia.
Agaknya perumusan yang digunakan dalam Pasal 53 ayat (1) UPA terasa agak mengganjal, karena dapat ditafsirkan bahwa kepentingan itu sudah ada apabila subjek sudah merasa kepentingannya dirugikan. Padahal maksudnya adalah kepentingan yang bersifat objektif, tidak hanya hidup dalam perasaan yang bersangkutan sendiri (perasaan subjektif) tatapi diakui oleh rasa keadilan hukum secara keseluruhan.
Apabila dikaitkan dengan objek persengketaan pada badan peradilan administrasi yaitu tindakan hukum publik (publiekrechtelijk rechthadelingen) badan atau pejabat pemerintah dan dalam pengujian yudisial terhadap tindakan tersebut tunduk kepada prinsip erga omnes, putusan tidak hanya mengikat pihak-pihak yang bersengketa tetapi mengikat umum. [17]
Menurut hemat penulis dalam garis dikotimi, posisi pendirian ini terletak pada garis 0 (zero), antara tigh standing dan actio popularis. Walaupun terasa longgar namun tidak sampai kepada pendirian yang tergolong actio popularis.

2. Kepentingan Proses
Kepentingan proses adalah tujuan yang hendak dicapai dengan gugatan dengan kata lain maksud diselenggarakannya proses oleh pengambil inisiatif perkara. Setiap proses atau digagasnya suatu perkara melalui gugatan tentu ada maksudnya. Hakikat dari kepentingan proses adalah menghindarkan pejabat dari gangguan dan pengeluaran tenaga dan biaya yang tidak perlu, dengan tetap memperhatikan kepentingan pihak lawan perkara. Proses yang tanpa maksud adalah tidak sesuai dengan akal sehat, ini sesuai dengan adagium “point d’intret - piont d’action”. [18]

Mengajukan keberatan terhadap hanya pertimbangan (bukan terhadap diktum) yang menjadi dasar keputusan tidak dapat dikatakan adanya kepentingan proses. Maksud yang hendak dicapai tidak jelas. Dikenal istilah “kepentingan hukum”, tetapi kepentingan hukum harus terkait juga dengan tujuan yang hendak dicapai dengan proses. Hal ini masih perlu diperdebatkan.

3. Kerugian Kecil
Ten Berge & Tak mempertanyakan masalah kerugian yang sangat kecil sebagai dasar kepentingan. Apabila berpegang kepada adagium “de minimis non curat praetor” kerugian yang sangat kecil tidak dapat dipandang sebagai dasar kepentingan. Pendapat ini disetujui oleh Indroharto sebagaimana ditulis dalam bukunya : “kalau keputusan tata usaha negara itu hanya mengakibatkan kerugian yang sangat kecil ... Saya rasa gugatan yang demikian itu patut dinyatakan kurang berdasar”. [19]

Agaknya Ten Berge & Tak tidak begitu menyetujui pandangan ini, alasannya sebagaimana dikatakan : ..., omdat niet allen matriele maar ook immateriele belangen van betekenis zijn voor de ontvankelijkheidsvraag...”. [20] Tidak hanya kepentingan materi yang bermain tetapi juga kepentingan immateril. Sebagai salah satu bangsa dengan budaya Timur tidak segala sesuatunya dapat diukur dengan materil, tetapi banyak nilai lain yang patut dijunjung tinggi.

D. Tindakan Pemerintah dan Kepentingan
Persoalan yang perlu untuk dijawab adalah : “pihak manakah yang berkepentingan apabila dihubungkan dengan suatu tindakan pemerintah?”. Untuk menjawab permasalahan ini, terdapat beberapa konsep dalam khasanah hukum administrasi. Dipandang dari terminilogi, ada baiknya disimak artikel 1.2 nummer 1 Netherlands Algemene Wet bestuursrecht (AWb) : “onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken” (yang dimaksud dengan mereka yang berkepentingan: adalah mereka yang berkepentingan secara langsung terkait dengan suatu keputusan).

Namun tidak ada penjelasan siapa yang dimaksud dengan yang berkepentingan secara langsung terkait dengan suatu keputusan. Van Wijk & Konijnenbelt mengemukakan : (1) pihak yang dialamatkan oleh keputusan atau tindakan, (2) pihak ketiga yang berkepentingan, (3) lembaga pemerintahan yang ditunjuk, dan (4) semua orang. [21]

1. Actio Popularis
Asas legalitas menghendaki pemerintah dalam melaksanakan wewenangnya harus berdasarkan dan dengan prosedur yang ditetapkan hukum objektif. Pemerintah mempunyai fungsi menyelenggarakan kepentingan publik. Penyimpangan terhadap ketentuan hukum adalah tidak dapat dibenarkan. Pada prinsipnya semua subjek hukum berhak bahkan berkewajiban atas penataannya. Konsekuensinya setiap orang punya hak gugat atas suatu tindakan pemerintah.

Jika setiap orang dapat mengajukan gugatan dapat dibayangkan pengadilan akan kebanjiran gugatan. Untuk mencegah setiap orang mengajukan gugatan maka dibuat batasan bahwa hanya mereka yang berkepentingan yang cukup dan layak saja yang dapat mengajukan gugatan.[22] Atas pertimbangan kepastian hukum dan ketertiban, doktrin actio popularis ini beresiko untuk dilaksanakan. Oleh karena itu di banyak negara hak untuk menggugat dibatasi, hanya diberikan kepada pihak yang berkepentingan.

2. Pihak yang Dialamatkan
Yang dipandang berkepentingan utama adalah pihak yang dialamatkan, atau pihak yang dituju oleh suatu tindakan atau keputusan pemerintah. Dicontohkan mereka antara lain pemegang izin atau mereka yang ditolak permohonan izinnya, keputusan pembayaran tunjangan atau penolakan permohonan mendapatkan tunjangan. Tidak sulit menentukan siapa pihak yang dituju oleh suatu keputusan pemerintah.

3. Pihak Ketiga yang Berkepentingan
Sudah pasti yang pertama terkena akibat dari suatu keputusan adalah pihak yang dituju oleh suatu keputusan pemerintah. Namun sangat potensial pihak lain yang tidak dituju oleh keputusan dapat langsung terkena akibatnya. Dalam perkembangannya selain dari pihak yang dituju hak menggugat diberikan juga kepada pihak ketiga yang berkepentingan. Seseorang potensial terkena akibat langsung dari izin tempat usaha pakan ternak yang diberikan pemerintah kepada perusahaan tetangganya.

Kontroversi mengenai ruang lingkup pihak ketiga yang berkepentingan cukup banyak ditemukan. Agaknya perlu disimak sebagai bahan pembanding kemana hukum kita hendak dikembangkan.

Individu
Dalam hukum administrasi pajak Belanda, orang lain yang bukan wajib pajak yang ikut menanggung pajak tidak mempunyai hak gugat karena tidak tergolong pihak ketiga yang berkepentingan. Orang atau badan dipandang berkepentingan kalau bagian dari beban pajaknya ditentukan. Dilihat dari aspek akibat yang ditimbulkan, sangat patut pabean mengirimkan tagihan kepada penanggung agar yang bersangkutan melunasi beban bea. Demikian pula pasangan (suami/isteri) dari wajib pajak pendapatan yang senyatanya ikut menanggung suatu beban pajak dipandang sebagai pihak yang berkepentingan. Dalam lingkungan hukum jaminan sosial Centrale Raad van Beroep menafsirkan pihak yang berkepentingan adalah pihak yang dialamatkan oleh keputusan. Pegawai dari suatu perusahaan dipandang tidak mempunyai kepentingan terhadap ketetapan otoritas yang menyatakan pegawai tidak diasuransikan, karena keputusan yang dipersoalkan tidak ada hubungannya dengan tanggungjawab pegawai. Akan tetapi mengenai pembayaran pegawai itu sendiri yang berkepentingan sedang perusahaan tidak terlibat. Dalam hukum kepegawaian hak menggugat atas suatu keputusan pengangkatan untuk suatu jabatan hanya diberikan kepada pihak yang dituju. Secara formal pegawai hanya dapat mengajukan keberatan terhadap keputusan pengangkatan dirinya, dan tidak dapat terhadap pengangkatan orang lain. Namun demikian pengangkatan seorang rekan dalam jabatan tertentu dapat dianggap sebagai penolakan untuk mengangkat pihak ketiga. Tidak dapat disangkal bahwa penolakan mengangkat dalam suatu jabatan menyentuh kepentingan pemohon. [23] Menurut hemat penulis, sepatutnya pihak penanggung pajak tertentu bagiannya atau bukan, dan suami/isteri dari wajib pajak adalah termasuk pihak berkepentingan. Pegawai dari suatu perusahaan yang dinyatakan oleh pemerintah bahwa karyawan tidak diasuransikan adalah berkepentingan terhadap pernyataan itu. Pegawai tidak hanya dapat mengajukan keberatan terhadap keputusan pengangkatan dirinya, tetapi dapat mengajukan gugatan terhadap pengangkatan orang lain sesama nominator, karena pengangkatan seorang rekan dalam jabatan tertentu dapat dipandang sebagai penolakan untuk mengangkat pihak ketiga.
Kelompok Masyarakat Non Pemerintah
Kelompok masyarakat yang memperhatikan dan memperjuangkan suatu tujuan tertentu sudah umum diterima sebagai pihak yang berkepentingan. Kelompok ini adalah sekumpulan anggota masyarakat yang tergabung dalam suatu organisasi yang dibentuk untuk tujuan tertentu dan berbentuk badan hukum. Apabila terjadi pelanggaran terhadap kepentingan yang menjadi tujuan dan perhatian mereka, mereka diakui memiliki kepentingan. Tujuan mereka biasanya ditetapkan dalam suatu statuta atau anggaran dasar organisasi.[24] Ketentuan semacam ini terdapat juga dalam artikel 1:2 nummer 3 Awb : “Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartingen”. (Terhadap badan-badan hukum dianggap juga sebagai kepentingannya adalah kepentingan-kepentingan umum dan kepentingan kolektif yang menjadi tujuan utamanya dan secara nyata diupayakan pemenuhannya). Di Indonesia keberadaan mereka telah diakui oleh peraturan perundang-undangan maupun yurisprudensi dapat mewakili kepentingan tertentu. Hal ini tercantum pada Pasal 37 ayat (1) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, Pasal 46 ayat (1) c Undang-Undang 8 Tahun 1999 Tentang Perlindungan Konsumen dan Pasal 71 Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan. Pada pokoknya harus dipenuhi syarat : (1) berbentuk badan hukum; (2) dalam anggaran dasar organisasi disebutkan dengan tegas tujuannya; dan (3) telah melaksanakan kegiatan sesuai dengan anggaran dasarnya. Gugatan kelompok menurut undang-undang diatas dan Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2002 tentang Acara Gugatan Perwakilan Kelompok menggunakan konstruksi kuasa dan termasuk dalam kategori perwakilan. Sedangkan gugatan class action dapat mengandung dua konstruksi, pertama perwakilan untuk kepentingan selompok orang yang diwakili, dengan kontruksi perwakilan (walaupun tanpa surat kuasa khusus) dan kedua untuk kepentingan kelompok itu sendiri, dengan konstruksi berkepentingan sendiri atas dasar tujuan kelompok.
Lembaga Pemerintahan
Lembaga-lembaga pemerintahan sudah sepantasnya dianggap berkepentingan mengenai hal yang dipercayakan menjadi tugas mereka melalui atribusi dan delegasi. [25] Ini juga diatur dalam Artikel 1:2 AWb angka 2 : “Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd”. (terhadap organ-organ pemerintah dianggap sebagai kepentingan mereka adalah urusan yang dipercayakan kepada mereka). Pemerintah kota yang bertanggung jawab atas penyelenggaraan rumah tangga mereka sendiri. Mereka memiliki kepentingan atas tindakan Pemerintah yang bertentangan dengan kepentingan Kota. Negara dan daerah biasanya lebih dilihat sebagai badan hukum publik karena didirikan berdasarkan atau dengan ketentuan atau tindakan hukum publik dan ditujukan untuk mengurus kepentingan rakyat. Namun perlu diingat bahwa keduanya adalah subjek hukum yang menyandang hak dan kewajiban terhadap harta kekayaan yang mereka miliki, karena itu mutatis mutandis juga sebagai badan hukum perdata. Perlu dibedakan bahwa kepala daerah yang mempersoalkan tindakan pemerintah bukan sebagai pejabat pemerintah, tetapi sebagai wakil daerah dalam membela kepentingan daerahnya. Dalam setiap Undang-undang Pemerintahan Daerah dan terakhir Undang-undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, pada Pasal 25 huruf f ditentukan bahwa Kepala Daerah mewakili daerahnya di dalam dan diluar Pengadilan. Peranan lembaga Pemerintah seperti ini juga telah diakui oleh peraturan perundang-undangan, bahwa untuk Pemerintah dapat mempertahankan kepentingannya atau mewakili kepentingan masyarakat. Ketentuannya terdapat dalam Pasal 37 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, dan Pasal 46 ayat (1) d Undang-Undang 8 Tahun 1999 Tentang Perlindungan Konsumen.

4. Hapusnya Kepentingan
Apabila apa yang dituju sudah dapat dipenuhi atau sudah bukan lagi ditangan penggugat maka kepentingan akan proses akan hilang. Apabila pejabat atau badan menarik kembali keputusan yang disengketakan sewaktu tengah berlangsung prosedur maka hilanglah kepentingan proses, karena apa yang dituntut oleh penggugat sudah terpenuhi.

Gugatan terhadap penolakan fiktif atas permohonan izin, kehilangan kepentingan proses apabila izin dikeluarkan sementara perkara berjalan. Penggugat yang keberatan dengan pembangunan atau renovasi rumah tetangganya setelah mendapat IMB dari yang berwenang membongkar sendiri bangunan yang dipersoalkan, seketika itu juga hilang pula kepentingan prosesnya. Namun perlu diperhatikan, apabila penggugat mempermasalahkan kerugian yang dideritanya karena kelambatan terbitnya izin dan perintah bongkar maka jangan terburu-buru menyatakan penggugat tidak berkepentingan.

Permohonan penundaan pelaksanaan keputusan perintah pembongkaran oleh Pemerintah Kota atas suatu bangunan, kehilangan “kepentingan proses” apabila pembongkaran bangunan yang dimaksud telah selesai dilaksanakan. Demikian pula perkara penolakan atas permintaan untuk mengeluarkan keputusan penutupan pabrik kehilangan “kepentingan proses” apabila izin usaha industri dikeluarkan. Namun kepentingan untuk menguji keabsahan izin usaha industri masih tetap ada, meskipun terkait tatapi objeknya berbeda.

5. Pengaruh Penggantian Hak
Penggantian hak adalah tampilnya persoon sebagai pemegang hak, penyandang kewajiban atau rangkaian hak dan kewajiban. Bila terjadi peralihan hak atas titel yang umum misalnya karena pewarisan maka akan terjadi suatu peralihan yang kompleks, yaitu beralihnya hak dan kewajiban. Apabila terjadi peralihan hak berdasarkan titel yang khusus misalnya penyerahan atau pengalihan hutang maka yang beralih adalah hak atau kewajiban tertentu saja dan ikutannya. Apa pengaruh penggantian hak terhadap kepentingan menggugat?.

Punt mengemukakan kriteria bahwa kepentingan menggugat mengikuti peralihan hak apabila peralihan berdasarkan pada titel yang umum. Ahli waris dapat meneruskan prosedur yang sedang berjalan apabila yang dipersoalkan adalah bersumber kepada hak dan kewajiban dilapangan kebendaan yang dapat diwarisi. Hal-hal yang tidak dapat diwarisi tidak ikut beralih, misalnya izin-izin pribadi, hak gugat seseorang dalam kapasitas sebagai calon untuk menduduki suatu jabatan publik dan kepentingan yang didasarkan kepadanya. Dengan meninggalnya orang yang bersangkutan maka kepentingan proses juga menjadi hapus. [26]

Untuk peralihan hak berdasarkan pada titel yang khusus dapat juga dipertimbangkan untuk mengajukan gugatan atau melanjutkan suatu sengketa sepanjang yang berhubungan dengan hak dan kewajiban yang diterima oleh penerima hak. Sedangkan terhadap hak-hak yang tidak dapat diwariskan hak gugatnya menjadi hilang bersama meninggalnya yang bersangkutan. Hak gugat yang berasal dari status seseorang sebagai calon untuk menduduki jabatan publik tertentu, izin-izin pribadi tidak dapat diwariskan.

E. Kesimpulan

1. Kepentingan sebagai nilai yang mendapat perlindungan dari hukum pada awal pertumbuhannya adalah : (a) adanya larangan seseorang bertindak atas nama sendiri untuk kepentingan pihak lain tanpa adanya persetujuan pemberian kuasa dari orang yang bersangkutan; (b) subjek mempunyai kepentingan yang bersifat individual khusus; (c) adanya kepentingan langsung dari subjek itu sendiri, bukan diperolehnya dari pihak lain; (d) adanya kerugian secara ekonomi dan dilindungi atau diatur oleh ketentuan undang-undang atau konstitusi. Dalam perkembangannya terlihat adanya pendirian yang lebih longgar, yaitu (a) diterimanya seseorang bertindak untuk orang lain yang mempunyai hubungan atau dalam lingkungan yang sangat dekat; (b) diterima kepentingan kelompok dan kepentingan umum; (c) diterimanya kepentingan tidak langsung secara terbatas; (d) diakuinya kepentingan bersifat immaterial.

Diantara pendirian yang berlawanan yaitu tight standing dan actio popularis tersebut sesuai dengan budaya dan kebutuhan ada baiknya dipertimbangkan menempuh jalan tengah, yang condong kepada pendirian yang longgar namun tidak sampai kepada pendirian actio popularis.
Adanya keharusan adanya kepentingan proses adalah menghindarkan pejabat dari gangguan dan pengeluaran tenaga dan biaya yang tidak perlu, dengan tetap memperhatikan kepentingan pihak lawan perkara. Adanya “kepentingan hukum” masih perlu diperdebatkan.

2. Kepentingan apabila dihubungkan dengan suatu tindakan pemerintah pihak yang berkepentingan adalah : (a) pihak yang dialamatkan oleh keputusan atau tindakan, (b) pihak ketiga yang berkepentingan dapat individu dan kelompok masyarakat, (c) lembaga pemerintahan yang ditunjuk.

3. Peralihan hak atas titel yang umum menyebabkan peralihan yang kompleks, beralihnya hak dan kewajiban. Peralihan hak berdasarkan titel yang khusus yang beralih adalah hak atau kewajiban tertentu saja dan ikutannya. Bagi hak-hak yang bersifat pribadi yang tidak dapat diwariskan, dengan meninggalnya pewaris, maka kepentingan ikut hilang.

Tulisan pendek ini hanyalah sekedar bahan pengkajian lebih lanjut kriteria kepentingan untuk mengajukan gugatan pada badan peradilan administrasi. Dari proses interaksi diharapkan lahir temuan baru kriteria yang lebih baik dan pada akhirnya dapat menjadi acuan dalam penyelenggaraan peradilan administrasi yang baik di Indonesia.

DAFTAR PUSTAKA

Berge, J.B.J.M. ten & A.Q.C. Tak, Hoofdlijnen van het Nederlans adminitratief procesrecht, W.E.J. Tjeenk Willink – Zwolle, 1987.

Buuren, P.J.J. van, ringen van belanghebbenden, in het bijzonder in procedures tegen de overheid, Kliwer, Deventer, 1978.

Ernest Gollhorn, Administrative Law and Process in a Nutshel, West Publishing Co, 1972.

Indroharto, Usaha Memahami Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku II, Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara, Sinar Harapan, Jakarta, 1993.

Marbun, S.F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1997.

Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Ind. Hill Co., Jakarta, 1989.

Punt, B.C., Ontvankelijkheid en omvang van het beroep tegen administratievebeschikkingen, Vuga, ‘s-Gravenhage, 1975.

Sudikno Mertokusumo, Hukum Acara Perdata Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1988

Wijk, H.D., van, Hoofdstukken van administratief recht, Uitgeveru Lemma BV, Utrecht, 1995.

William F. Fox, Jr. Understanding Administrasive Law, Matthew Bander, Now York, 1992.

[1] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Hoofdlijnen van het Nederlans adminitratief procesrecht, W.E.J. Tjeenk Willink – Zwolle, 1987, hlm. 70.

[2] Indroharto, Usaha Memahami Undang-undang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku II, Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara, Sinar Harapan, Jakarta, 1993, hlm. 37.

[3] William F. Fox, Jr. Understanding Administrasive Law, Matthew Bander, Now York,1992, hlm. 257.

[4] Padmo Wahjono, Pembangunan Hukum di Indonesia, Ind. Hill Co., Jakarta, 1989, hlm. 151.

[5] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.Cit., hlm. 65.

[6] William F. Fox, Jr. Op.Cit., hlm. 257.

[7] Van Wijk, H.D., Hoofdstukken van administratief recht, Uitgeveru Lemma BV, Utrecht, 1995. hlm. 715.

[8] Ibid, hlm. 66.

[9] Idem.

[10] William F. Fox, Jr. Op.Cit., hlm. 267.

[11] Lihat P.J.J. van Buuren, Kringen van belanghebbenden, in het bijzonder in procedures tegen de overheid, Kliwer, Deventer, 1978, hlm. 86-87.

[12] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.Cit., hlm. 67.

[13] Sudikno Mertokusumo, Hukum Acara Perdata Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1988, hlm. 33.

[14] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.Cit., hlm. 68.

[15] Ernest Gollhorn, Administrative Law and Process in a Nutshel, West Publishing Co, 1972, hlm. 253.

[16] William F. Fox, Jr., Op.Cit., hlm. 267.

[17] Marbun, S.F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1997.

[18] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.cit. hlm. 71.

[19] Indroharto, Op. Cit., hlm. 40 – 41.

[20] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.cit. hlm. 73.

[21] Van Wijk, H.D., Op.cit., hlm. 714.

[22] Sudikno Mertokusumo, Loc.Cit.
[23] Van Wijk, H.D., Op.cit., hlm. 716-717.

[24] J.B.J.M. ten Berge & A.Q.C. Tak, Op.cit., hlm. 67.

[25] Idem.
[26] B.C.Punt, Ontvankelijkheid en omvang van het beroep tegen administrateve beschikkingen, Vuga, ‘s-Gravenhage, 1975, hlm. 92 – 94.

INDONESIA’S ADMINISTRATIVE COURTS By ADRIAAN BEDNER

2009-01-01T02:45:00.000-08:00

‘Shopping Forums’:

INDONESIA’S ADMINISTRATIVE COURTS
By :

ADRIAAN BEDNER

Introduction

If one of Indonesia’s state branches has been in constant flux before and after independence, it is the judiciary. The struggle of the colonial administration to ensure ‘peace and order’ and to respond to the demands for an administration of justice on the basis of the rule of law, required an ongoing expansion of the state court system. The condition of the colonial coffers and the lack of qualified personnel available, however, slowed down this process and indigenous, customary courts continued to play an important role.

This changed after Indonesia gained independence. Between 1950 and 1980 successive Indonesian governments established dozens of new courts to replace the indigenous ones that had been abolished during and after the revolution. Unfortunately, this led to the ‘near-total devastation of the judicial machine’ by lack of funds and properly trained personnel (Pompe 2005: 188). The combination of this ‘overstretch’ with the purposive destruction of judicial independence under Soekarno and Soeharto ultimately gave rise to a situation where many considered attempts to reform the general courts – which constitute the backbone of the system – as hopeless.

As a result, during the 1970s reformers started to think about alternatives. One of the ideas that quickly gained prominence was to establish new courts, separate from the general court system, and dealing with only a special field of law. Isolation and specialization should thus become the key to a better administration of justice. The first tangible result of this strategy was the administrative courts, which became operative in 1991. They were followed by the reform of the Islamic courts, the commercial courts (1998), the tax courts (1999), the human rights courts (2000), the constitutional court (2004), the corruption courts (2005), the labour courts (2006) and the fisheries courts (2007). In the near future they may be followed by special courts for land affairs and environmental matters.

This chapter evaluates to what extent the first branch of specialized courts in Indonesia – the administrative courts – have indeed improved the administration of justice in their field. It will first provide a short overview of the history of establishing the administrative courts, followed by an analysis of their performance. Its focus will not only be on issues of law, but also on the actual remedies these courts offer to plaintiffs.

On the basis of this analysis, the conclusion will argue that if specialized courts are not well designed regarding the scope of their jurisdiction, the negative effects of this may outshadow all of their achievements – even after the litigation has come to a conclusion. This may seem obvious, but it is doubtful whether those concerned with designing new specialized courts always take this matter to heart sufficiently.

Reasons for Establishing the Administrative Courts[1]

The reasons for establishing the administrative courts obviously cannot be reduced to a straightforward attempt at creating a new, specialized and independent institution. Establishing new courts is a matter of politics and while in this case some of the reformers explicitly subscribed to the objective sketched in the introduction, other actors pursued quite different interests, as will be outlined here.

Nonetheless, the main ‘ideological’ idea underlying the establishment of the administrative courts was that the general courts by their nature were considered as ineffective in redressing unlawful acts by the government. The jurisdiction of the general courts in administrative matters was indeed limited and the opinion prevailed that they had failed to exercise the powers assigned to them to the full.[2] Administrative courts with specialized judges were thought of as the most logical answer to resolve this problem. Such an idea was rooted in civil law history, where administrative courts have been developed as the most proper institution to deal with claims against the government, and reached Indonesia through the ideas of colonial jurists (Bedner 2001a: 11–15).

Such reasoning squared well with the legal blueprint for the organization of the judiciary in Indonesia, laid down in Law no. 14 of 1970. This statute refused all of the demands made by the coalition of advocates and judges seeking to reintroduce the rule of law during the first years of the New Order (Lev 1978). However, as eyewash, it established a specialized branch of administrative courts on paper (Bedner 2001a: 26–28).

During the 16 years preceding the promulgation of the Administrative Courts Act (ACA) administrative courts increasingly became the main target of reformers. With the rising authoritarianism of the New Order ruling out the possibility of introducing other meaningful reforms, the fact that administrative courts were mentioned in Law no. 14 as a separate branch gave this pursuit some legitimacy and made it hard for the government to fully distance itself from the idea. One should add that not all the Ministers of Justice serving under Soeharto were against administrative courts, be it for various reasons. Thus, Mochtar Kusumaatmadja, serving from 1973 until 1978, took several steps in order to prepare a draft law, in the genuine belief that judicial control of the government was something basically good.

Ismail Saleh, the Minister of Justice to finally establish the administrative courts, may have been partly motivated by similar sentiments, but his main objective was likely different. Saleh was convinced that administrative courts would not constitute a serious threat for executive dominance under the New Order, but that they would be an effective means to boost its legitimacy.

There is little doubt that this was the main political reason to establish the administrative courts (Bourchier 1999, Bedner 2001a: 30, 50). Both internally and externally, visible judicial control of the executive would reinforce the image of the New Order as a basically benevolent regime, allowing for ordered and lawful redress of some of its actions.

This obviously had consequences for the form of the institution to be established. First, the jurisdiction of the courts and their powers of review had to be limited. Control that could effectively hamper projects held dear by the New Order could not be tampered with, as had been made very clear in those cases where general courts had attempted something of the sort. Never again a Kedung Ombo, the court case against the government on account of insufficient compensation for land clearance that turned into a publicity nightmare for the Soeharto regime (Pompe 2005: 149–153).

Second, this helps explain why the government championed separate courts, instead of adding a specialized chamber to the general courts. While Minister of Justice Ismail Saleh liked to point out that Law no. 14 of 1970 demanded a separate court system, this was in fact not altogether obvious.[3] Separate courts were expensive and entailed a host of organizational problems, such as staffing, housing, etc. The real reason for wanting separate courts was that these are far more visible than specialized chambers. In order to attain the legitimizing effect Ismail Saleh aimed for, he needed a separate institution.[4]

Finally, the form of specialized administrative courts made it possible for the government to control their number. In fact, viewed from a practical citizens’ perspective, the new courts were a substantial step back in protection for most of them. Since the general courts lost their jurisdiction over cases involving administrative decisions, plaintiffs now had to bring cases to administrative courts of first instance that in theory could be thousands of miles away from their domicile, as initially only five of them were set up.

This aligned the government with those supporters of the administrative courts who argued that a separate courts’ system would help create an independent pool of judges, better educated than those in the general courts and less susceptible to corruption. While they would have liked a broader jurisdiction for the new courts, they were prepared to compromise on this issue without fully acknowledging the consequences this would eventually have for the effectiveness of the system to be.

The same logics underlied the decision, generally resisted by judges, to allow for so-called ‘judges in ad hoc’. These were outsiders who could be appointed to serve as judges on the benches of the new courts. In this manner the ‘closed shop’ – nature of the Indonesian judiciary would be opened up, by introducing other perspectives into the councils of judges than those commonly held by career judges.

A decisive factor in the process leading to the establishment of the courts, finally, was the programme of legal co-operation with The Netherlands, and the fact that The Netherlands presented a system so limited in jurisdiction that it was acceptable to the New Order. The co-operation programme was instrumental in drafting the ACA, using the Dutch AROB-procedure as a model. This system only allowed review of individual, concrete, and final government decisions. How important the limits on the powers of the courts were to the lawmakers, was demonstrated by the persuasion it took to allow proper principles of administration as a ground for review.[5]

Not surprisingly, the result of this process was a mixed bag of limitations and opportunities. There were high expectations, but the courts also enjoyed much goodwill. Newspaper comments showed awareness of the political constraints they had to face and emphasized the judicial intrepidness required for serving on them.[6] The next section will outline to what extent the courts were equipped for their task and how they have fared in practice.

Administrative Courts in Law & Practice: Legal Issues

Jurisdiction

As indicated above, the jurisdiction assigned to the administrative courts was quite limited. They were only allowed to review administrative decisions of an individual, concrete and final nature, which left out all ‘real’ acts and their consequences, as well as all regulations of a general nature. This is not to say that these latter two were not subject to any form of judicial review, as both could still be dealt with by the general courts in the framework of an action based on government tort.[7] Officially the reason not to give this jurisdiction to the administrative courts was that they lacked the expertise required to deal with damage compensation, which would be often involved in such suits, but this is not very convincing as basically everything was new to them. More likely, it was the uncertainty of the government as to what they could expect of the new courts that motivated this choice and to attempt to seriously restrict the latter’s caseload.

Indeed, after they opened their gates, it soon became clear that the administrative courts were not going to receive floods of cases. Rather on the contrary, from the start their dockets have remained relatively empty, even in large cities as Jakarta and Surabaya. This has provoked an obvious institutional response from the lower courts: from the start they have tried to broaden their jurisdiction, be it unfortunately in a rather erratic and tentative manner and unsupported by the Supreme Court which in almost all cases has struck down these judgments.

The first target of judicial expansion was the definition of administrative decisions, meaning decisions taken by an administrative official (Art. 1(3) of the ACA). Literally any decision maker that could possibly be considered an administrative official has been brought under this definition at least once. Thus, the courts have allowed claims against decisions by state-owned limited liability companies, private universities, local government co-ordination boards without decision-making powers, secret service agencies, political parties, notaries and political parties (Bedner 2001a: 54–60).

One should be aware that in some of these cases it was not clear from the outset that the Supreme Court was going to strike down such interpretations, and neither have all judges gone along with the current. However, in a number of instances, for example state-owned limited liability companies, the judges involved must have known that their decisions were not going to last, because Supreme Court Junior Chair of Administrative Litigation Indroharto had published a book in which he clearly stated that the managers of these companies were not administrative officials (Indroharto 1993a: 68).

Similar interpretations aimed at widening jurisdiction have been proposed for the other elements of the definition of administrative decisions. Thus, courts have incidentally also accepted claims against decisions of a general nature. A good example is a case in Medan, where the court considered the appointment of a private agency as the administrator of requests for land certificates as an individual decision, in spite of the fact that the legal consequences of the litigated decision clearly affect an indefinite number of individuals (no. 16/G/1991/PTUN-Mdn).

Likewise, administrative courts have attempted to assume jurisdiction over decisions by the state auction office, which forms perhaps the most remarkable inroad on general court jurisdiction. The auction office acts under the authority of the Chairman of the general court of first instance in executing general court judgments, and thus clearly falls within the realm of general court supervision. None the less, at several occasions administrative courts accepted cases against these offices and even suspended their decisions – which were later always overturned by the Supreme Court (Bedner 2001a: 72–74).

A similar story can be told about term of limitation. Although the term of limitation in the Indonesian administrative court procedure is relatively long (90 days) it is obviously intended to act as a firm barrier in preventing uncertainty of government. As many government decisions constitute the basis for subsequent action, governing would become highly problematic if claims against them would be allowed.

Neither this argument nor the article concerned have prevented judges in some cases from attempting to develop new doctrines, that would give them virtually unlimited powers in circumventing terms of limitation. The most extreme example is Dahniar and others v. Head of the National Land Agency (no. 10/G/1991/PTUN-Jkt.), where the judges were asked to effectuate a 1967 sales contract concerning a plot of land in Central Jakarta. This contract involved a whole series of administrative decisions, the first one being a 1972 certificate of ownership, with only the last one – a land use permit – falling inside the 90 days’ term. The court accepted the case nonetheless, arguing that if the government issued a decision bearing a connection to earlier decisions, the entire ‘chain’ of decisions would fall within its jurisdiction. Just as in the other cases, this judgment was later overturned by the Supreme Court (no. 5K/TUN/1992).[8]

The only field where the Supreme Court has allowed the administrative courts to assume jurisdiction over objects that in most jurisdictions would not qualify as administrative decisions, are those concerning land law. This idea has certainly not come from the Dutch AROB-example. It usually concerns land certificates and related acts, which are only corollary to civil law relations. Consequently, the administrative courts in fact have little to decide. However, instead of referring cases back to the general courts for the civil law questions, the administrative courts have tended to answer these questions themselves – and in this case not been blown the whistle on by the Supreme Court.[9]

The administrative courts’ jurisdiction has also been gradually limited in some fields, notably concerning litigation against decisions taken on administrative appeal. Such decisions are open to administrative court review on the basis of Art. 48. They constituted the bulk of cases in the Administrative High Court in Jakarta, where both the Tax Tribunal and the Central Tribunal for Labour Disputes resided. However, both tax and labour disputes have now been brought under the powers of special courts, the former in 1994 on the basis of Law no. 9 of 1994 (later replaced by Law no. 14 of 2002) and the latter in 2007 by Law no. 2 of 2004. In both cases this led to critique by administrative court supporters, the first one a mere complaint about the violation of the formally prescribed structure of Indonesia’s court system (Lotulung: 1996), but in the more recent case of the industrial relations court even with an explicit reference to the consequences of the drop in caseload for the Jakarta Administrative High Court.[10]

Altogether, the lower courts’ tendency at expansion has been unsuccessful. The Supreme Court has consistently struck down all decisions transgressing jurisdictional boundaries, with cases concerning land law as the main exception. The consequence is that the administrative courts receive few cases and that the relative number of land law cases has risen. According to the estimate of an administrative court judge, today about 95 % of all the cases in the administrative courts concern land[11] and actually most of them should be dealt with by the general courts. While courts in the cities of Jakarta, Bandung, Semarang, Surabaya, Makassar and Medan still receive sufficient cases to keep their judges at work, this is certainly not true of those in more outlying areas such as Denpasar, Mataram, Kupang etc. These courts have from the start confronted a near complete absence of cases. This may have far-reaching consequences for all aspects of judicial performance and psychology. As one judge remarked during an interview in 2000: ‘I like to go fishing [...]. But if you don’t have any hobbies, like fishing, tennis, sports, etc., well, you get stressed. You just wait in your office every day.’[12]

One can therefore imagine that the administrative courts are still tempted to continue their search for new cases – and to ignore the Supreme Court judgments. And indeed, this is apparent from the records. Thus, more recently administrative courts have again assumed jurisdiction over administrative decisions clearly outside their powers such as Environmental Impact Assessments (Wijoyo 2004), a decision to repeat a tendering procedure, a decision to build a road, a decision to use money from the district budget for new cars for members of the District Parliament, or a decision to raise parking tariffs.[13]

This problem has been exacerbated by the equivocal status of precedent in Indonesia. Although in every civil law country Supreme Court precedents are effectively binding on lower courts, some Indonesian judges have developed an alternative theory, claiming that Indonesia is not a common law country and, therefore, judges are not bound by precedent.[14] None the less, most judges probably still accept case law of the Supreme Court as binding, at least formally, but only so if the Court has twice used the same interpretation. Therefore, they feel unbound for future cases by a cassation judgment overturning their own decision. This explains why in 2005 the Supreme Court has published a volume containing several judgments on one interpretational subject – all of them concerning jurisdiction. This volume has probably closed the door for some of the more peculiar deviations of jurisdictional doctrine, but it is unlikely that anything else than a substantial extension of administrative court jurisdiction can really solve this problem.

In fact, that is what rather recently was promised by the Supreme Court Junior Chairman in the field of Administrative Litigation, Paulus Lotulung. Asked about the consequences of the allocation of labour cases to the Courts for Industrial Relations, Lotulung said that the administrative courts should not worry, because they are planned to acquire jurisdiction over all cases involving unlawful acts by the government. This plan, which would indeed strongly boost administrative court jurisdiction, should be realized through the enactment of a new Act on State Administration.[15] However, the problems concerning the basic design of this bill seem to prevent it from being adopted in the near future. As a result the administrative courts will probably continue being creative in inventing jurisdiction.[16]

Powers of Review

The ACA’s Article 53 lists three grounds for review: first, contravention of laws and regulations, second, misuse of power, and third, arbitrariness. If we compare this list to the Dutch AROB-law there is one remarkable difference: the AROB-law also included general principles of proper administration. The minutes of the parliamentary debates on the ACA show that these were not included explicitly for political reasons – as this would have antagonized certain powerful segments of the political establishment – but that the government did not altogether disapprove of their application (Bedner 2001a: 42).

Indeed, courts have invoked this ground for review, using the list of principles expounded by Indroharto in his influential book on administrative litigation as guidance.[17] Of these, the Supreme Court has explicitly upheld carefulness and equality,[18] and in interviews I conducted in 1994 all the judges concerned agreed that the courts held the power to apply the full list of Indroharto.

A problem with the application of principles of proper administration has been that there is little uniformity in their interpretation. The Supreme Court has failed to give guidance in this matter, as it has neither published judgments in which it applied any other principles than the two mentioned above, nor provided any guidelines in the form of circular letters.[19] It is therefore not surprising that the novelty of this subject has spawned various readings, but in some cases these make one wonder whether the judges concerned really understand the objective of the principle they are applying. In a case at the Bandung administrative court, for instance, the judges quashed a decision on the basis of ‘fair play’. According to Indroharto this means that ‘the official who issues the decision will not attempt to frustrate the opportunity for someone holding an interest (in this decision) to acquire a favourable decision’ Indroharto 1993b: 179. In their ruling the judges instead argued that the fair principle meant that ‘all possibilities which are open to a citizen to defend his interest should never be frustrated by formal acts according to laws formulated by the authorities’ (No. 54/G/BPTUN-Bdg./1993). Taken seriously, this interpretation would mean that the government can hardly act at all, even if it would follow the rules conscientiously. Similar problems in interpretation have been recorded regarding the principle of trust and the hearing principle (Bedner 2001a: 99–100, Hamidi 1999).

Nonetheless, despite the troublesome communication between higher and lower courts, one would expect this problem to be resolved in the longer run – by means of courses and published judgments – as judges do not hold a clear interest in maintaining such interpretations. Unfortunately, however, this opportunity has now been thwarted by the legislator.

In a move that in itself should be lauded, the 2004 amendments to the 1986 ACA (Act no. 32 of 2004) have introduced principles of proper administration as a separate ground for judicial review – thus justifying the development of judicial practice since the start of the administrative courts. These grounds remain undefined in the law itself, but their interpretation is not left to the discretion of the judiciary. Instead, the Elucidation refers to the Anti Corruption Law no. 28 of 1999, and lists six principles largely unknown in administrative courts practice. Only two of them overlap with those of Indroharto – the principles of legal certainty and proportionality. The others – disciplined state management, openness, professionalism and accountability – are entirely new.[20]

Except for the fact that in this manner most of what has been developed as common interpretation has been undone, these principles also seem hard to apply in the context of the administrative courts. They simply serve another purpose in the Anti-Corruption Act, where they apply to internal management of the state rather than external relations with citizens. This is for instance apparent when we compare the principle of proportionality’s definition in administrative court practice with its definition in the Anti-Corruption Act. While the former refers to the proportionality between the effects of the disputed decision with the purpose it serves, the Elucidation to the Anti-Corruption Act states that ‘proportionality is the principle that puts first the balance between the rights and the duties of the State Authorities (Penyelenggara Negara)’ – not a very lucid definition but definitely a different issue.

How these changes have worked out in practice is unclear, by lack of published data. If taken seriously, it would mean that the development of a consistent interpretation of these principles has to start anew and under much less favourable conditions than in 1991, when at least information regarding the application of these principles as it had developed in The Netherlands had been available.

Remedial powers

Suspension

One of the main improvements of the ACA for those seeking justice in cases against the government was the introduction of a form of injunction. Although civil procedure knew the possibility of a provisional claim in government tort cases, the possibility to demand suspension of the litigated decision on the basis of Art. 67 considerably reinforced the position of many plaintiffs.

Suspension finds its basis in the fact that a litigated decision in principle maintains its validity. This is obviously a serious problem in those cases where the said decision allows the government to perform actions that cannot be undone, or only at great cost or difficulty. A good example is demolition or eviction orders, which indeed have been frequently addressed in court for this purpose (Bedner 2001a: 112).

But it has not only been these kinds of orders which have been suspended. During the first years, the administrative courts developed a suspension practice that was rather similar to its expansive jurisdictional policy, with the Supreme Court attempting to bridle this tendency of granting suspension almost by default. A particular problem underlying this practice has been that the ACA’s Article 67 had not been drafted very well, as it basically argued that the suspension of the litigated decision remained in place until the judgment in the case concerned had entered. With such cases often going through at least appeal and cassation and therefore usually taking more than two years, suspension had in fact become a formidable weapon – a situation judges used to their own and some plaintiffs’ advantage.

However, even more than in the case of jurisdiction has the Supreme Court been able to put limitations on its use. By Circular Letter no. 2/1991 at VI-2 a., the Court has authorized the chairman of the court concerned to rescind a suspension order. In Tanumihardja v. National Electricity Company (no. 15K/TUN/1992) the Supreme Court moreover argued that if the court defeats the claim, the chairman was under the obligation to do this.[21]

However, the Supreme Court is not always followed on other features of its limitations on suspension. Thus, the stipulation in Supreme Court Guideline no. 51/Td./TUN/III/1992 that a request for suspension can at the latest be submitted together with the rejoinder has at times been disregarded.[22] It is hard for the Supreme Court to control this matter, as few or no such cases come up for cassation. The same goes for the reasoning underlying suspension orders. In many cases judges have simply granted suspension without giving any reasons at all, or providing statements such as ‘the case is not entirely clear yet’[23] or ‘ because it has not been clearly proven during the preparatory investigation where the faults of both parties lie’.[24]

The main explanation for the unruliness of lower court judges in this matter, is that in some cases suspension itself is the main objective of the plaintiff. The simplest reason is that it can reinforce a party’s bargaining position. In a case in Bandung, for instance, a developer had in the view of the municipal authorities transgressed the limits of the building plan, by extending its basement under the sidewalk. After the fear of immediate demolition had been removed by a suspension order, the plaintiff could work out an agreement with the municipality where the basement could remain in place.[25]

In other cases suspension allows the plaintiff to perform certain actions on time before the litigated decision takes effect. This mainly applies to eviction, where the leeway provided by a suspension order may grant the plaintiff sufficient time to save his belongings, knowing how slim his chances are of winning the case. In the early days of the administrative courts, when they still assumed jurisdiction over state auction orders (see above), the owners of property that was going to be auctioned went to court for similar reasons. I once met the owner of a beauty parlour that had gone bankrupt in the Bandung administrative court, who told me that she had now been able to sell her parlour by herself and thus retrieved a much higher price than had been the case had the property been auctioned.[26]

In any case, suspension is an interesting service for many litigants in the administrative courts and judges are fully aware of this. Hierarchical control on the use of suspension is indirect or even absent and as a consequence the practice is neither consistent nor well-argued. It is therefore no wonder that, as I will further discuss below, many defendants have little respect for suspension orders and violations occur with some frequency.

Judgments

While suspension has a clear added value for plaintiffs, the other remedies the administrative courts can offer are rather limited. As stated earlier in this article, the main difference with the situation as it existed before the administrative courts were established is that they can actually order the plaintiff to revoke his decision, whereas an action based on government tort could lead to damage compensation only. However, because the general courts gave a very extensive interpretation to the concept of damage compensation, in fact their powers equalled those of the administrative courts.[27]

Superficial reading of Article 116 in its original form gives the impression that the administrative courts are even less powerful, in the sense that their powers are limited to ordering revocation of the judgment only. If the defendant fails to fulfil this obligation the court can address his superior. However, the courts do not depend on this superior legally, because if after four months the defendant still has not complied with this court order the decision ‘shall have no legal force anymore’ (Art. 116-2).[28]

An important development has been the interpretation by the administrative courts of Article 116’s paragraph 9, which allows the administrative court to order the defendant to issue a new decision. In his textbook Indroharto already argued that the judge could give the defendant some guidance on this matter, by stipulating that the new decision should be in line with the considerations in the judgment. Given the general tendency of the administrative courts to widen their powers, it will not come as a surprise that the courts have interpreted this liberal reading of the ACA in an even more liberal manner. Not that judges have themselves issued an administrative decision in lieu of the original one, but in some cases they have actually prescribed the plaintiff what should be the contents of the new administrative decision.[29]

Sometimes administrative court judges themselves seem to not fully understand the legal consequences of their judgment annulling the litigated decision. Thus, in the widely applauded Tempo case, the Jakarta administrative court not only ordered the defendant to rescind his revocation of Tempo’s publication permit, but also to issue a new one. Apparently the judges were not aware that rescission of the revocation would automatically bring back to life the original publication permit. In itself this is not such a serious matter, but it becomes an issue if we take into account how many problems occur in implementing administrative court judgments, a matter discussed below.

Damage Compensation and Rehabilitation

By shrewd resistance of Minister Ismail Saleh, who managed to get away with misinforming Parliament on this matter, the article on damage compensation in the 1986 Law on Administrative Courts had a very limited scope only (Bedner 2001a: 47). Damage compensation has been provided for by Article 97(10), which says nothing more than that this matter is to be further arranged in a government regulation. The required regulation was enacted with remarkable speed – in 1991 – but turned out to be an empty shell: damage compensation is limited to 5 million Rp, at that time the equivalent of 2000 USD, today reduced to a mere 530. For additional compensation the plaintiff has to start a separate suit at the general court. In short, the inability of the administrative courts to administer damage compensation is another example of the effective reduction of citizens’ protection against the government, this time by introducing complex procedures.[30]

Upon reading Article 117 and 121(2) on rehabilitation of civil servants who have successfully litigated against their removal from office one gets the impression that here the legislator has provided the protection absent in the case of damage compensation. The said articles contain a detailed procedure for restoring unlawfully dismissed civil servants to their former position, and clear rules on full damage compensation if this is practically impossible. One can imagine that this procedure was not to the liking of the government at the time, and indeed Ismail Saleh strongly opposed its introduction. However, in this case Parliament proved immune to his arguments (Bedner 2001a: 47). Finding himself unable to defend his bill on this point, Saleh tried to introduce limitations on rehabilitation through the backdoor of Government Regulation no. 32 of 1991. Going flatly against the ACA, which speaks of full compensation, this piece of subordinate legislation sets a limit of 2 million Rp on the amount to be paid to the litigant if the latter cannot effectively be rehabilitated. It thus removes any monetary incentive for the government to seriously consider rehabilitation.

Remedial Powers in Practice: Claims Upheld

In summary, the administrative courts have provided an extension for citizens’ protection against the government regarding the grounds for compensation, but apart from this they have little more to offer to plaintiffs than the general courts had originally. By complicating jurisdiction and effectively limiting access, it seems that they have reduced rather than improved the position of those seeking justice against the government.

This is not to say that the administrative courts have nothing to offer at all. First, their sheer existence and visibility are likely to have promoted preventive measures of government officials in order to avoid being summoned to court. In some cases this has led to procedural changes, for instance by imposing the obligation on administrative bureaux to first submit their decisions to the legal department before issuing them. Likewise, several officials told me – in the framework of research on other matters – that after the introduction of the administrative courts they had become more cautious in issuing decisions. The question remains, however, to what extent the administrative courts do offer justice in individual cases. Have they upheld claims of litigants in a consistent manner, and has this led in practice to the realization of the plaintiff’s entitlement?

The start of an answer is to see how often courts have upheld claims by litigants. Unfortunately such data are not easily available. The Supreme Court website now features a search engine for case law, but offers insufficient data for this purpose. I therefore have to mainly rely on my own data of the early 1990s and those about the Bandung administrative court contained in a study by Fachruddin. These indicate that following an administrative court procedure is a rather unpredictable but by no means vain effort to redress unfavourable government actions.

The data referred to show that plaintiffs have a considerable chance of winning their cases in first instance. Even though during the New Order the political odds were very much against the courts, for their survival they had to show that they dared to defy officials. Rejecting all claims would have amounted to a bid for doing nothing. This is reflected in the numbers of cases won by plaintiffs in the administrative courts of Jakarta, Bandung and Semarang between 1991 and 1995. The following table shows the results of the cases taken to these administrative courts insofar as they had been completed by that time.

If we look at the number of claims upheld compared to the overall caseload, the chances of success are not strikingly high, standing at almost 15 percent. However, if we distract the number of cases withdrawn by the plaintiff or settled, we get a much higher percentage, of almost 25 percent. If we then take into account that most of the claims declared inadmissible or having fallen due were really outside the jurisdiction of the court, the conclusion is that if plaintiffs bring a case clearly falling within the jurisdiction of the administrative court they stand a chance of almost one to two to be successful in first instance.

However, the outcome of cases in first instance has turned not to be a very reliable indicator of the outcome on appeal. Neither plaintiffs nor defendants easily accept a judgment of the first instance court, appealing against almost half the cases where an appeal is legally possible. The following table gives an overview:

If, however, we take as our point of departure the cases that were really adjudicated in first instance on the substance of the matter, the picture changes further: In that case of 56 cases 44 were appealed against, which is almost 80 percent.

That appeal is so popular is no wonder if we see that almost half of the claims for appeal are upheld; if – again – we only look at the cases decided on substance, we even see that this turns into a majority of cases.

Cassation is not as popular as appeal, but between 1991 and 1995 more than half of the appellate judgments were submitted to the Supreme Court.[31] The number of judgments overturned stands at about 20 percent and has tended to decrease to below the 15 percent (in 2000). This seems to indicate a rise in legal certainty, or at least predictability.[32]

One problem of appeals for cassation is that they can take rather long; in fact appealing for cassation can be used as a strategy to delay a case by officials who have lost on appeal in cases where no suspension order applies. Although backlogs are not as serious as in the case of the general courts, 831 cases were waiting to be judged by the end of 2000, while the judges can just about keep up with the number of incoming cases.

We are not done with this subject yet, however, for a judgment in cassation in Indonesia is not as final as one might assume. Originally intended as a remedy for extraordinary cases, review of cassation judgments has matured into a sort of fourth instance in Indonesia. Between 1991 and 1999 more than 20 percent of cassation judgments in administrative litigation were submitted for revision and one in ten cases was overturned. To me this inconsistency within the Supreme Court is more worrisome than the number of appellate judgments overturned upon cassation and provides a clear incentive to parties to go all the way down the litigation road.

In any case, these figures do offer an indication that the interpretation of administrative law in individual cases considerably diverges in each instance. The Supreme Court record indicates that this even holds for one court itself. It seems therefore that there is not yet much consistency in judging, which could be an indicator for judicial professionalism.

While these figures thus provide some indication of the state of administrative litigation, they do not indicate how much chance of success a plaintiff has at the start of his suit to conclude the process victoriously, let alone to what extent the administrative courts provide an effective remedy, based on a proper application of the law. Legal assessments of administrative court judgments have not been very favourable (e.g. Bedner 2001a, Hamidi 1999), while allegations of corruption problems have continued to be voiced over the years. The next section will take up this matter, focusing on the execution of judgments.

Remedial Powers in Practice: The Problem of Non-Execution

Administrative court judges themselves usually refer to non-execution of their judgments as the most serious problem they have to confront. This is quite understandable given the damage non-execution does to the perception of their effectiveness in providing remedies. Given the dearth of cases administrative courts have to face, such a challenge to their authority is in fact a direct threat to their existence. As will be discussed below, this effectively led to amendments in the ACA. However, in fact few data are available concerning the magnitude of this problem.

When I did research in Indonesia in the administrative courts in the early 1990s few judgments were in the stage yet that they could be implemented. Press reports indicated that in three cases – two concerning certificates of land ownership and one concerning the license to harvest birds’ nests – the defendant did not implement the judgment. At that time already, many judges complained about execution problems, but this actually concerned suspension orders (of which I recorded 26 cases of disobedience at the time) (Bedner 2001a: 230–232).

A more recent PhD-study by administrative court judge Irfan Fachruddin provides more insight into this matter (Fachruddin 2004). The author, who conducted his research at the Bandung administrative court, found that from 1994 – when the court became operative – until 1999, 25 judgments had become liable for execution. A meagre five percent of all claims only, this number rises to eight percent if we take into account that almost half the claims are either withdrawn, settled, or clearly fall outside the boundaries of the administrative courts’ jurisdiction.

Fachruddin further shows that of these 25 judgments only eight were actually implemented. Of four the execution was suspended, and in 13 cases implementation refused. If cast in the terms of a black and white success rate, we find that one out of every 33 plaintiffs gets the result desired ab initio.[33]

To put this gloomy image in a proper perspective, however, it is important to look at the reasons for non-implementation. The most valuable part of Fachruddin’s evaluation is the interviews he conducted with the officials involved in the cases concerned. These show that the problem of non-execution is not a simple one of corrupt or arrogant officials scorning the rule of law, but that in most cases problems with the courts’ jurisdiction underlie the decisions not to implement. It seems actually as if the faults in the design of the administrative courts haunt all aspects of its functioning.

The first reason officials put forward for non-compliance concerned three cases where the object of the claim was a land certificate. According to the interviewees, the factual situation in these cases had changed to the extent that the contested certificates could no longer be revoked. Absent a reliable system of land registration, they argued that third parties who had acquired the land concerned were entitled to legal protection.[34] This problem seems to bear a direct relation to the fragmentation in jurisdiction between the administrative and the general court, with the administrative court having acted outside its jurisdiction by deciding questions of civil law.

Two other cases were not executed because of conflicting judgments from the administrative and the general court. One of them concerned the annulment of a location permit (a permit for land acquisition) by the administrative court, followed by a successful attempt to get an objection against execution of this judgment from the general court.[35] In the other case, the defendant followed the same avenue, with the difference that the object of the original claim – a mortgage certificate – had been clearly outside the jurisdiction of the administrative court to begin with.[36] Nonetheless, in these cases it was the general courts to have transgressed their jurisdictional boundaries, by interfering in the implementation of administrative court judgments. However, from a defendant’s viewpoint it is understandable to follow the road of least resistance in such cases by not implementing the judgment.[37] This also applies to a case where the administrative court had ordered the annulment of a use right to land (Hak Pakai), but where litigation about this matter was still ongoing in the general court.[38]

The reverse has also happened, in a case about land ownership when the administrative court ordered suspension of the execution of a general court order until the case had entered.[39] However, as the defendant correctly considered that the administrative court held no jurisdiction, he did not follow this order.

Less extreme, but not dissimilar was the case where the administrative court ordered the defendant to issue a demolition order because the plaintiff claimed the wall concerned had been built on his land.[40] Of course this is a matter of civil law which the plaintiff attempted to turn into administrative law, and therefore the defendant refused to implement this judgment.

The third reason for non-compliance also concerned problems with jurisdiction between the administrative and the general court. In two cases the administrative courts ordered the defendant to quash a notarial deed – one because it had been drafted on a national holiday, the other because the general court had ordered its annulment. The notary in the first case argued that since notaries fall outside the jurisdiction of the administrative courts – in which he was correct – he could not take any action.[41] The second one refused to implement the judgment, because the deed was void anyway because of the general court judgment, so it made no sense to do anything more about it.[42] Likewise, the Islamic registry refused to annul a divorce certificate because it considered this a matter of civil law.[43]

The fourth reason given for non-implementation is of a less fundamental nature and concerns administrative unclarities in the object of the claim. Thus, in one case the numbers of the certificates in the register and the certificates that had been the object of the litigation did not match.[44] Confronted by a similar case, the defendant in another instance started a re-examination of the data and in the end did provide the plaintiff with a new certificate,[45] while in a third case the judgment had not been implemented yet because such an examination (rehabilitasi administrasi) had not been completed.[46]

The fifth reason is less forgivable. The head of the Cianjur branch office of the NLA refused to revoke a certificate of ownership, because the ‘facts on which the judgment had been based had been incorrect’.[47] Worse, still, was the ‘fake’- reason provided by his colleague from the Land Agency in Bandung. This official argued that he had not implemented because the chairman of the court concerned had failed to provide an execution order (which he only gives in case of non-compliance).[48]

In summary, with the exception of two cases, the defendants interviewed had reasonable grounds to refuse implementation of these court judgments. In most of them issues of jurisdiction played a major role. The tendency of the administrative courts to deal with civil law issues concerning land therefore overshadows all its achievements in other fields – in the end frequently leaving plaintiffs empty-handed and the courts shown up. For the sake of clarity: almost all of the cases which were properly implemented concerned matters clearly outside the realm of general court jurisdiction.[49]

As already indicated above, the perception of non-compliance has not been concerned much with such underlying problems, but rather portrayed officials as arrogant or corrupt ‘spoilsports’. This has led to an amendment in the Administrative Court Act, which now allows for a daily fine in case of non-compliance to be incorporated in the judgment (Art. 116-4), and a bailiff to collect that money (Art. 39 A-E). As the powers of the bailiff have not been elucidated in any manner, it is uncertain what he should do if an unruly official refuses to pay. Of course there are also clear cases of a truly administrative nature where officials do refuse to implement court judgments.[50] For such cases this measure seems to be quite proper. However, if we take the data of Fachruddin as representative, the large majority of non-implementation concern cases that are equivocal at best.

Conclusion

After 15 years of administrative court practice, the inevitable conclusion is that these courts have not provided the improvements commonly associated with specialization and isolation. Rather on the contrary, by designing a system whose jurisdiction was neither broad enough nor well-attuned to the jurisdiction of the general courts, the lawmakers seem to have created rather than resolved problems of administration of justice. The political rationality of the New Order regime’s decision to introduce administrative courts explains why the administrative courts were designed in this way, but probably no one would have expected that for ‘common’ cases the administrative courts would complicate matters to this extent.

The dearth of cases has incited judges to constantly look for expansion of their jurisdiction and become ‘shopping forums’, to the detriment of legal certainty. This is not only visible in the large number of judgments overturned by the Supreme Court on account of inadmissibility of claims, but also in the high rates of cases overturned on appeal, in cassation and finally on review. There has been some improvement in this matter lately, but lack of communication within the court system has reduced the speed of this process considerably. Legislative interventions such as introducing new principles of proper administration rather than codifying those evolved in administrative court practice have further hindered this process.

Perhaps most remarkable is that jurisdictional problems even extend to the phase of execution of the administrative courts’ decisions. While complaints about non-execution are frequently heard in Indonesian newspapers and usually blamed on the ‘arrogance of power’ (arogansi kekuasaan), examination of such cases has demonstrated that more often than not the officials responsible for execution have proper reasons to be hesitant. As almost all these cases of non-implementation concerned land disputes where the administrative courts glossed over the civil law issues contained in them – sometimes even going flatly against general court judgments – one should wonder what the record of implementation would be if land disputes with civil law aspects would be excluded from administrative court jurisdiction altogether. In any case, it is unlikely that the new system of daily fines and bailiffs to collect them will improve the situation.

This overview indicates that the first task of those designing new courts administering justice in special fields of the law is to pay serious attention to harmonizing jurisdictions between the new and already existing institutions. In this process they should also be aware of the practical conditions judges have to face. Too narrow jurisdictions – including lack of review powers – with too few cases to keep judges busy, will inevitably render judges susceptible to forum shoppers. Inadequate judicial salaries, the spread of corruption, and a lack of hierarchical control will reinforce this process and ultimately lead to a situation where courts complicate matters rather than that they resolve them.

This raises the question whether it would be better to simply abolish the administrative courts and return to a unified system of jurisdiction. However, despite all these unfavourable observations the administrative courts also have had notable achievements. Their function as a symbol against government power should not be underestimated, while their existence has propelled many government officials and institutions to operate in a more careful manner. But apart from that, their record in cases for which they had originally been invented may not be bad at all – in fact we simply do not know by the absence of analyses.

The most proper way forward therefore seems to take away the jurisdiction in cases concerning land from the administrative courts, while at the same time extending their jurisdiction to include decisions of a general nature and damage compensation. If that would not bring the improvements desired, then perhaps the administrative courts should better be reintegrated with their general counterparts. That, however, is very unlikely to happen in the near future. My prediction is that we will rather see a new court emerge first: land courts, which will deal with both civil and administrative law aspects of disputes concerning land. And perhaps this institution will then finally be merged with the administrative courts

Bedner, A.W. (2001a) Administrative Courts in Indonesia: A Socio-Legal Study, The Hague/London/Boston: Kluwer Law International.

Bedner, A.W. (2001b) ‘De Indonesische bestuursrechtspraak : een windmolen tusen de sawah’s?’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 6: 149–156.

Bourchier, D. (1999) ‘Magic Memos, Collusion and Judges with Attitudes: Notes on the Politics of Law in Contemporary Indonesia’, in K. Jayasurya (ed.) Law, Capitalism and Power in Asia: The Rule of Law and Legal Institutions, London and New York: Routledge.

Fachruddin, I. (2004) Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan Pemerintah, Bandung: Alumni.

Hamidi, J. (1999) Penerapan Asas-asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Layak (AAUPPL) Di Lingkungan Peradilan Administrasi Indonesia (Upaya Menuju “Clean And Stable Government”), Bandung: Citra Aditya Bakti.
Indroharto (1993a) Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku I: Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Indroharto (1993a) Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Buku II: Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Lotulung, P. (1996) Development of the Administrative Jurisdiction on Tax Cases in Indonesia’, Indonesian Law and Administration Review, 1: 28–31.

Pompe, S. (2005) The Indonesian Supreme Court: A Study of Institutional Collapse, Ithaca (New York): Cornell Southeast Asia Program.

Wijoyo, Suparto (2004) ‘AMDAL Dalam Gugatan Hukum: Studi Kasus Gugatan Terhadap AMDAL Reklamasi Pantura Jakarta)’, paper presented at a seminar organized by LP3ES, 27-1-2004.

[1] For a detailed account, see Chapter 2 of Bedner (2001) Administrative Courts in Indonesia: A Socio-Legal Study, The Hague/London/Boston, Kluwer Law International.

[2] A survey of reported general court cases on government tort shows that the general court record was in fact not as bad as often assumed. However, with the appointment in 1974 of Oemar Seno Adji as Supreme Court Chairman the judiciary did lose many of its teeth in this respect (Pompe 2005: 120 ff.). It shows, however, that this was a matter of policy rather than limits to the jurisdiction of the general courts.

[3] Article 10(1) of Act no. 14 of 1970 only determines that justice is administered by courts in the areas of general, religious, military and administrative justice.

[4] Just as the National Human Rights Commission, established a few years later.

[5] In the end they were smuggled in through the backdoor. They were not listed in the relevant Article 53, but only hinted at. See Indroharto 1991b: 311. For a comparison in detail between the Dutch form of administrative litigation and the Indonesian see Bedner 2001b.

[6] A survey of newspaper comments in 1991, when the courts became operative showed that expectations were not extreme.

[7] In 1993 the Supreme Court moreover issued a Circular Letter (no. 1/1993) which allowed a direct action against provisions of a general nature, below the level of acts of parliament, to the Supreme Court.

[8] The administrative courts of appeal have not always sided with the courts of first instance in these cases, but they have mostly left their judgments in place (see Bedner: 53-92).

[9] An explanation would be that the Supreme Court prefers to get the case resolved rather than refer it back for some legal questions to the general courts and for another to the administrative. This would also be hard to explain to plaintiffs, however, from a jurisdictional perspective it is not a very wise policy (Bedner 2001a: 169–170.

[10] Hukumonline 24-1-2005. According to the registrar of the Jakarta Administrative High Court about 80 % of the court’s caseload concerned labour disputes.

[11] Interview at the Jakarta Administrative High Court, June 2007.

[12] Interview, Bandung Administrative Court, July 1999.

[13] Viz. Kompas 1-8-2000 and 4-8-2000, Kompas 6-3-2000, Kompas 13-10-2000, and Kompas 16-5-2002.

[14] As I have argued elsewhere, the Supreme Court has to blame itself to a large extent for the present situation by its own inconsistency in judging (Bedner 2001: 216–217). See also Pompe 2005: 428–438.

[15] Hukumonline 17-1-2006.

[16] According to the Director of Harmonization of Law from the Department of Justice Wicipto Setiadi the draft has been developed in co-operation with the German Development Agency GTZ, and because of its having been oriented on German administrative law it contains a number of mismatches with the Law on Administrative Courts. These need to be resolved first before the draft can proceed to the next stage (interview, September 2006).

[17] These included formal carefulness, fair play, justification, formal legal certainty, substantive legal certainty, trust, equality, substantive carefulness and proportionality.

[18] No. 10/K/TUN/1992 (Nov. 1994, 6, Gema Peratun).

[19] See Pompe 2005: 252–255.

[20] The principle of ‘public interest’, also listed in the Elucidation of the Anti-Corruption Act, has been left out of the list. The reason probably is that if the administrative court could apply this as a ground for review, it would become a ‘full’ review of the efficiency of the administrative decision at stake instead of only a ‘marginal appreciation’. The drafters of the administrative court amendment have apparently not considered the practice of the administrative courts developed thus far, but they have certainly made sure that such wide powers were not given to the administrative courts.

[21] It seems that this court ruling is generally followed. This is not surprising if we take into account that an important reason for judges to disregard jurisdiction or remedial limitations is improper – meaning that they have received a bribe from one of the parties. In cases where they have granted suspension for such reasons, common sense dictates that they will make sure that this party will also win the case.

[22] See for instance no. 140/G/1992/PTUN-Jkt.

[23] No. 140/G/1991 /PTUN-Jkt.

[24] No. 45/G/1993/PTUN-Jkt.

[25] Interview with an employee of the plaintiff (October 1994).

[26] A fact she attributed to the unfairness of the auction procedure, where according to her usually secret deals had been concluded by the participants (interview, October 1994).

[27] This is a rather technical issue, as in principle the general court could allow compensation of a non-monetary nature. In fact, there are several precedents where the general courts quashed government decisions on the basis of government tort, for instance a housing permit (PN Jakarta, no. 278/1953 G, contained in Ali, C. Yurisprudensi Indonesia Tentang Perbuatan Melanggar Hukum Oleh Penguasa (Onrechtmatige Overheidsdaad): Tahun 1950 s\d Tahun 1977, Bandung, Binacipta), or an eviction order (No 95/K/Sip/ 1962, Ali, C. supra). Other examples can be found in the same collection of cases.

[28] This issue raises all kinds of problems concerning the consequences of the annulment. It is unclear whether a decision must have been assumed to have never existed, or that it must be supposed to have been legal until it lost its legal force. This has important consequences for determining damage compensation in particular, but as yet no legal doctrine on this matter has been developed.

[29] E.g. no. 04/G/TUN/1994/PTUN-Smg., no. 25/G/PTUN-Bdg./1993, no. 06/G/TUN/1994/PTUN-Smg.

[30] It is moreover exceedingly difficult to calculate the amount of damage incurred because of the abovementioned problems in determining the day from which the litigated decision must be deemed to have lost its legal consequences.

[31] 167 appeals from 321 cases from 1991–1995.

[32] These data derive from the Blueprint for the Reform of the Supreme Court in Indonesia (published by The Supreme Court 2003).

[33] Unfortunately no research is available to provide any insight into how plaintiffs evaluate their experiences in the administrative courts, or why they made their decision to go to court in the first place.

[34] No. 8/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 68/B/1995/PTTUN.Jkt jo. no. 285K/TUN/1995; no. 12/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 02/B/1996/PTTUN Jkt jo. no. 310/K/TUN/1999); no. 27/G/PTUN-Bdg./1994 jo. no. 41/B/1994/PT.TUN.JKT jo. no. 108K/TUN/1994 jo. no. 14PK/TUN/1996); no. 60/G/PTUN-BDG/1997 jo. no. 60/B/1998/PT.TUN.JKT jo. no. 277K/TUN/1998;

[35] No. 59/G/PTUN-Bdg/1995 jo. no. 145/B/1996/PT.TUN.JKT jo. no. 240K/TUN/1997.

[36] No. 42/G/PTUN-Bdg/1999.

37] In both cases the defendant was no party to the original dispute.

[38] No. 68/G/PTUN-BDG/1999 jo. no. 109/B/2000/PT.TUN.JKT jo. no. 152K/TUN/2001.

[39] No. 100/G/PEN/2000/PTUN-BDG jo. no. 100/G/PTUN-BDG/2000.

[40] No. 10/G/PTON-BDG/1995 jo. no. 88/B/1995/PT.TUN.JKT jo. no. 91K/TUN/1996.

[41] No. 18/G/2001/PTUN-Bdg.

[42] No. 62/G/PTUN-Bdg/1995.

[43] No. 74/G/PTUN-Bdg/1996 jo. no. 38/B/1998/PT.TUNJKT jo. no. 210 K/TUN/1998. The reason the plaintiffs sought the annullment of the certificate was that they wanted to stay married after all, so now they had to marry again.

[44] No. 52/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 132/B/1996/PTTUN-Jkt. jo. no. 340 K/TUN/1998.

[45] No. 18/G/PTUN-Bdg./1998 jo. no. 178/B/1998/PTTUN Jkt jo. no. 359 K/TUN/1999.
[46] No. 161/G.TUN/1999/PTUN-JKT jo. no. 103/B/2000/PT.TUN.JKT jo. no. 66K/TUN/2001.

[47] No. 17/G/PTUN-BDG/1998 jo. no. 06/B/PT.TUN.JKT jo. no. 358K/TUN/1999.

[48] No. 46/G/PTUN-Bdg/1999 jo. 66/B/2000/PT.TUN.JKT jo. 289 K/TUN/2001)

[49] Fachruddin provides data on this matter for most, though not all of them. Three concerned the appointment of plantiffs as members of the Provincial Parliament of West Java (no. 64/G/1999/PTUN-Bdg. jo. no. 69/B/2000/PTTUN Jkt. jo. No. 207K/TUN/2001, no. 64/ PEN/G/1999/PTUN-Bdg. and no. 80/G/2000/PTUN-Bdg.), one a document providing data on a piece of land (no. 18/G/PTUN-BDG/1994), one concerning the revocation of a nuisance license (no. 58/G/PEN/1998/PTUN-BDG and 58/G/PTUN-BDG/1998)

[50] See for instance the article by human rights lawyer Frans Hendra Winarta in Sinar Harapan 26-7-2004.